จากบทความ Power of the Act เรื่อง “Data Center ไม่ใช่แค่โรงงานที่ใช้ไฟฟ้ามาก” ใน EP ที่ 115 ทีม Energy Law Center (ELC) ได้วิเคราะห์ถึงการเติบโตของอุตสาหกรรมดิจิทัลในปัจจุบันที่ทำให้ “ดาต้าเซ็นเตอร์” (Data Center) กลายเป็นโครงสร้างพื้นฐานที่สำคัญ และในขณะเดียวกันก็เป็นกิจการที่ต้องการใช้พลังงานไฟฟ้าและทรัพยากรน้ำในปริมาณมหาศาล ซึ่งอาจกระทบต่อเสถียรภาพทางพลังงานของประเทศและชุมชนโดยรอบ
บทสรุปของบทความตอนก่อนหน้าจึงได้คำตอบว่าการกำหนด Data Center เป็นโรงงานประเภทที่ 108 อย่างเดียวอาจยังไม่เพียงพอสำหรับการกำกับดูแล แต่ต้องคำนึงไปถึงเรื่องประสิทธิภาพการใช้พลังงาน (Power Usage Efficiency) และการใช้พลังงานสะอาดผ่านการทำสัญญาซื้อขายไฟฟ้าโดยตรง (Direct PPA) โดยอาศัยการเปิดให้บุคคลที่สามเชื่อมโครงข่ายไฟฟ้าได้ (TPA)
ทีม ELC พบว่ารัฐบาลก็มองว่ากิจการ Data Center นั้นมีลักษณะพิเศษจึงได้ออก “ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยคณะกรรมการนโยบายการประกอบกิจการดาต้าเซ็นเตอร์ พ.ศ. 2569” เมื่อวันที่ 11 สิงหาคม 2569 แสดงให้เห็นถึงความพิเศษของกิจการ Data Center
ทีม ELC พบว่าคณะกรรมการนโยบายนี้มีหน้าที่และอำนาจตามกฎหมายที่ในการพัฒนากฎหมายและระบบการกำกับดูแลทั้งด้านประสิทธิภาพการใช้พลังงานและการเปิดระบบ TPA เพื่อการซื้อไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียนโดยตรงของ Data Center
นิยามของกิจการ Data Center และโจทย์ที่ระบบพลังงานของประเทศต้องตอบ
ข้อ 3 ของระเบียบคณะกรรมการ Data Centerฯ ให้นิยามของ Data Center เอาไว้ว่าเป็น “อาคาร สถานที่ หรือสิ่งปลูกสร้างที่มีและใช้อุปกรณ์ในการให้บริการที่เกี่ยวข้องกับการรวบรวม เก็บ ประมวลผล รับฝาก หรือส่งหรือรับข้อมูลโดยวิธีการทางอิเล็กทรอนิกส์แก่บุคคลอื่นที่มิใช่บริษัทในเครือ ทั้งนี้ ตามที่คณะกรรมการกำหนด”
จากนิยามข้างต้น อาคาร สถานที่ หรือสิ่งปลูกสร้างนี้จึงมิใช่เพียงที่ที่มีเครื่องจักรเพื่อการผลิตแบบโรงงานอุตสาหกรรมทั่วไป แต่ใช้อุปกรณ์ที่มีศักยภาพในการรวบรวม เก็บ ประมวลผล รับฝาก หรือส่งหรือรับข้อมูลโดยวิธีการทางอิเล็กทรอนิกส์ และที่สำคัญคือไม่ได้ใช้เพื่อตนเองเป็นการ “ให้บริการ” แก่บุคคลอื่นจึงเรียกได้ว่าเป็น “การประกอบกิจการ” จากนิยามนี้หากเรามีเครื่องคอมพิวเตอร์ที่ใช้เก็บรวบรวมและประมวลผลข้อมูลของตนเอง เรามิได้ประกอบกิจการ Data Center ตามระเบียบนี้
บุคคลที่จะ “ประกอบกิจการ” Data Center นั้นจะต้องใช้อาคาร สถานที่และสิ่งปลูกสร้าง ซึ่งมีการใช้อุปกรณ์อิเล็กทรอนิกส์ เช่น คอมพิวเตอร์แม่ข่าย (server) และคอมพิวเตอร์ที่ถูกใช้งานในฐานะระบบจัดเก็บข้อมูล (storage system) โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อให้บริการรวบรวม เก็บ ประมวลผล รับฝาก ส่งหรือรับข้อมูลแก่บุคคลอื่น ตัว Data Center จึงถูกมองเป็น “โครงสร้างพื้นฐานของอุตสาหกรรมและธุรกิจแห่งอนาคต” ตามระเบียบคณะกรรมการ Data Centerฯ
การใช้งาน Data Center ในฐานะโครงสร้างพื้นฐานนี้เป็นกิจการที่ “ใช้พลังงานไฟฟ้าสูงมาก” ซึ่งได้สร้างความท้าทายให้กับระบบพลังงานของประเทศเนื่องจาก ประเทศไทยก็มีความต้องการใช้ไฟฟ้าในกิจกรรมอื่น ๆ ที่เพิ่มสูงขึ้นอย่างต่อเนื่อง และประเทศยังมีข้อจำกัดในการเพิ่มปริมาณการผลิตไฟฟ้าและการเข้าถึงไฟฟ้าในพื้นที่ห่างไกล การประกอบกิจการ Data Center จึงอาจกระทบต่อความต้องการใช้ไฟฟ้า ราคาค่าไฟฟ้า และการเข้าถึงไฟฟ้าของประชาชนในพื้นที่ห่างไกล ทั้งอาจกระทบต่อเสถียรภาพของระบบไฟฟ้าและความมั่นคงด้านพลังงานของประเทศโดยรวม
การจะตอบโจทย์ด้านพลังงานนั้นต้องมีการกำหนดทิศทางและวิธีการอย่างรอบคอบและเป็นระบบโดยเฉพาะอย่างยิ่งในยุคที่ระบบพลังงานกำลังถูกเปลี่ยนผ่านจากระบบที่อาศัยเชื้อเพลิงฟอสซิลภายใต้โครงสร้างแบบรวมศูนย์และเน้นบทบาทรัฐในการจัดหาไฟฟ้า ไปสู่ระบบพลังงานที่ใช้พลังงานหมุนเวียนภายใต้โครงสร้างที่มีการกระจายตัวและเอกชนมีโอกาสที่จะซื้อขายไฟฟ้ากันเองมากขึ้น คำถามคือคณะกรรมการนโยบาย Data Center มีอำนาจดำเนินการอย่างไรเพื่อดำเนินการในระดับนโยบายนี้?
พลังแบบ “พลัส” ของคณะกรรมการ
ข้อ 4 ของระเบียบคณะกรรมการ Data Centerฯ กำหนดให้มี “คณะกรรมการนโยบายการประกอบกิจการดาต้าเซ็นเตอร์” โดยให้รองนายกรัฐมนตรีซึ่งนายกรัฐมนตรีมอบหมาย เป็นประธานกรรมการ มีรัฐมนตรีว่าการกระทรวงดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคม รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย รัฐมนตรีว่าการกระทรวงพลังงาน เป็นรองประธาน และมีกรรมการโดยตำแหน่ง เช่น ปลัดกระทรวงพลังงาน ปลัดกระทรวงมหาดไทย ปลัดกระทรวงอุตสาหกรรม และผู้อำนวยการสำนักงานนโยบายและแผนพลังงาน มีกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิซึ่งนายกรัฐมนตรีแต่งตั้งจำนวนไม่เกินสามคน โดยให้เลขาธิการสำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติเป็นกรรมการและเลขานุการ
ทีม ELC เห็นว่าข้อ 9 วรรคหนึ่ง (1) ของระเบียบคณะกรรมการ Data Centerฯ เป็นหน้าที่และอำนาจประการสำคัญ เนื่องจากคณะกรรมการสามารถเสนอนโยบาย มาตรฐาน และกรอบแนวทางการปฏิบัติของหน่วยงานรัฐที่เกี่ยวข้องในการอนุมัติ อนุญาต ออกบัตรส่งเสริมการลงทุน หรือการให้บริการต่าง ๆ ที่อยู่ในหน้าที่และอำนาจให้แก่ผู้ประกอบธุรกิจ Data Center ในราชอาณาจักร ต่อคณะรัฐมนตรี
ข้อสำคัญคือ เมื่อคณะรัฐมนตรีมีมติตามที่คณะกรรมการเสนอแล้ว ข้อ 9 วรรคสามของระเบียบคณะกรรมการ Data Centerฯ กำหนดให้ “หน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องดำเนินการให้เป็นไปตามมติคณะรัฐมนตรีนั้น และรายงานผลการดำเนินการต่อคณะกรรมการเพื่อทราบทุกสามเดือน ในกรณีที่มีปัญหาขัดข้องในการปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรีดังกล่าวในเรื่องใด ให้หน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องรายงานคณะกรรมการเพื่อพิจารณาและเสนอแนะต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อแก้ไขปัญหาข้อขัดข้องนั้น”
ระเบียบคณะกรรมการ Data Centerฯ ถูกออกแบบให้นโยบายถูกนำไปปฏิบัติจริงและผูกพันให้หน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องมีหน้าที่ตามกฎหมายต้อง “ดำเนินการ” ให้เป็นไปตามมติคณะรัฐมนตรีนั้น กล่าวคือการเสนอนโยบายและกรอบแนวทางโดยคณะกรรมการนโยบาย Data Center ที่ได้รับการอนุมัติจากคณะรัฐมนตรีสร้างข้อผูกพันทางกฎหมายให้หน่วยงานรัฐที่เกี่ยวข้องมีหน้าที่ตามกฎหมายต้องปฏิบัติตาม กล่าวได้ว่าคณะกรรมการนโยบาย Data Center คิดและสามารถขอพลังจากคณะรัฐมนตรีในการบังคับการตามที่คณะกรรมการคิดได้
หากมองภาพไปข้างหน้า เราสามารถตั้งคำถามได้ว่าคณะกรรมการนโยบาย Data Center จะดำเนินการให้มีนโยบายพลังงานและการดำเนินการตามแผนที่รองรับการใช้ไฟฟ้าของ Data Center อย่างไร ทั้งมิติการใช้ไฟฟ้าอย่างมีประสิทธิภาพของตัว Data Center และการซื้อไฟฟ้าจากผู้ผลิตไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียนโดยเอกชนเพื่อลดภาระของรัฐในการจัดหาไฟฟ้ามาป้อนให้กับ Data Center อย่างไร?
บังคับให้ Data Center ใช้ไฟฟ้าอย่างมีประสิทธิภาพ
การแปลงนโยบายให้มีผลบังคับสามารถดำเนินการได้ผ่านการพัฒนากฎหมายลำดับรองโดยสามารถหารือและมอบหมายให้กระทรวงอุตสาหกรรมออกกฎกระทรวงอุตสาหกรรมกำหนดเครื่องจักรและอุปกรณ์ที่ต้องนำมาใช้ภายใน Data Center ซึ่งส่งเสริมประสิทธิภาพการใช้พลังงาน คณะกรรมการนโยบาย Data Center สามารถกำหนดนโยบายที่เน้นให้ Data Center ใช้ไฟฟ้าอย่างมีประสิทธิภาพ
หาก Data Center กลายเป็น “โรงงาน” ตามพระราชบัญญัติโรงงาน พ.ศ. 2535 แล้ว Data Center สามารถตกอยู่ในกฎกระทรวงตามมาตรา 8 ของพระราชบัญญัติโรงงาน พ.ศ. 2535 ซึ่งสามารถกำหนดหลักเกณฑ์เกี่ยวกับที่ตั้งและสภาพแวดล้อมของ Data Center รวมถึงการกำหนดลักษณะ ประเภท หรือชนิดของเครื่องจักรและอุปกรณ์ที่ต้องนำมาใช้ภายใน Data Center กำหนดมาตรฐานและวิธีการควบคุมการปล่อยของเสีย มลพิษ หรือสิ่งใด ๆ ที่มีผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมซึ่งเกิดขึ้นจากการประกอบกิจการ Data Center ได้
นอกจากนี้ คณะกรรมการนโยบาย Data Center สามารถเสนอกรอบนโยบายเพื่อบังคับใช้มาตรฐานประสิทธิภาพการใช้พลังงาน ตามแนวทางที่สหภาพยุโรป (EU Regulation) ซึ่งกำหนดมาตรฐานตรวจสอบแหล่งที่มาของพลังงาน Data Center ต้องรายงานปริมาณการใช้พลังงานหมุนเวียนรวมทั้งหมด เพื่อประเมินเป็นสัดส่วนพลังงานสะอาด หรือ REF (Renewable Energy Factor) โดยแหล่งพลังงานหมุนเวียนที่ใช้ประเมินต้องมาจากการรับเอาใบรับรองว่าไฟฟ้าที่ซื้อนั้นผลิตจากพลังงานหมุนเวียน (Guarantees of Origin (GOs)) หรือซื้อไฟฟ้าที่ผลิตจากพลังงานหมุนเวียนที่ผลิตเอง
เมื่อ Data Center กลายเป็นโรงงานตามพระราชบัญญัติโรงงาน พ.ศ. 2535 แล้ว คณะกรรมการนโยบาย Data Center อาจมีนโยบายให้ Data Center เป็นโรงงานที่ต้องมีการอนุรักษ์พลังงานในโรงงานควบคุม ซึ่งมาตรา 9 ของพระราชบัญญัติการส่งเสริมการอนุรักษ์พลังงาน พ.ศ. 2535 บัญญัติว่า “เจ้าของโรงงานควบคุมต้องอนุรักษ์พลังงานตรวจสอบและวิเคราะห์การใช้พลังงานในโรงงานของตนให้เป็นไปตามมาตรฐาน หลักเกณฑ์และวิธีการที่กำหนดในกฎกระทรวงที่รัฐมนตรี (ว่าการกระทรวงพลังงาน) ออกโดยคำแนะนำขอคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ”
การอนุรักษ์พลังงานในโรงงานตามพระราชบัญญัติการส่งเสริมการอนุรักษ์พลังงาน พ.ศ. 2535 สามารถยกตัวอย่างได้เช่น การปรับปรุงการใช้ไฟฟ้าด้วยวิธีปรับปรุงตัวประกอบกำลังไฟฟ้าการลดความต้องการพลังไฟฟ้าสูงสุดในช่วงความต้องการใช้ไฟฟ้าสูงสุดของระบบการใช้อุปกรณ์ไฟฟ้าให้เหมาะสมกับภาระและวิธีการอื่น หรือจัดให้มีการใช้เครื่องจักรหรืออุปกรณ์ที่มีประสิทธิภาพสูงตลอดจนระบบควบคุมการทำงานและวัสดุที่ช่วยในการอนุรักษ์พลังงาน
เพื่อดำเนินการให้มีการออกกฎกระทรวงตามมาตรา 8 ของพระราชบัญญัติโรงงาน พ.ศ. 2535 และกฎกระทรวงตามมาตรา 9 ของพระราชบัญญัติการส่งเสริมการอนุรักษ์พลังงาน พ.ศ. 2535 คณะกรรมการนโยบาย Data Center อาจกำหนดให้ “หน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้อง” ไม่ว่าจะเป็น ส่วนราชการในกระทรวงอุตสาหกรรมและกระทรวงพลังงาน ตลอดจนคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ (กพช.) ร่างกฎกระทรวงเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพการใช้พลังงานของ Data Center ได้
ให้สิทธิ Data Center ซื้อไฟฟ้าพลังงานหมุนเวียนจากเอกชนโดยตรง
เพื่อให้ Data Center เข้าถึงไฟฟ้าที่ผลิตจากพลังงานหมุนเวียนที่ผลิตโดยเอกชนและลดภาระของรัฐในการจัดหาไฟฟ้ามาป้อนให้กับ Data Center คณะกรรมการนโยบาย Data Center สามารถกำหนดนโยบายให้ Data Center สามารถซื้อไฟฟ้าผ่าน Direct PPA รับไฟฟ้าสะอาดจากผู้ผลิตไฟฟ้าสะอาดจากพื้นที่อื่นผ่านการเข้าทำสัญญาซื้อขายไฟฟ้าแบบเสมือน (Virtual PPA) และรับมอบใบรับรองการผลิตพลังงานหมุนเวียน (REC) และเปิดโอกาสให้ผู้ประกอบการ Data Center สามารถใช้หรือเชื่อมต่อระบบโครงข่ายพลังงานเพื่อรับซื้อไฟฟ้าสะอาดได้โดยตรง
ข้อท้าทายของ Direct PPA คือการที่ผู้ผลิตไฟฟ้าและตัว Data Center สามารถเชื่อมต่อระบบผลิตและรับไฟฟ้าของตนเข้ากับระบบโครงข่ายไฟฟ้าของเจ้าของโครงข่ายไฟฟ้า (เช่น กฟผ. กฟน. และ กฟภ.) ตามมาตรา 81 แห่งพระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 กฟผ. กฟน. และ กฟภ. เป็นหน่วยงานของรัฐที่ต้องรับเอานโยบายของคณะกรรมการ Data Center มาดำเนินการ เช่น ออกข้อกำหนดระบบโครงข่ายไฟฟ้า (Grid Code(s)) ที่พร้อมรองรับ Direct PPA ของ Data Center
เพื่อป้องกันมิให้ระบบ Direct PPA ของ Data Center สร้างภาระกับระบบโครงข่ายจนส่งผลกระทบกับค่าไฟฟ้าแก่ผู้ใช้ไฟฟ้าทั่วไป คณะกรรมการนโยบาย Data Center สามารถกำหนดนโยบายโดยส่งเรื่องให้สำนักงานนโยบายและแผนพลังงานเสนอต่อ กพช. เพื่อประกาศกรอบอัตราค่าบริการ ได้แก่ ค่าบริการสายส่งไฟฟ้า (Wheeling Charge) และค่าบริการความมั่นคงระบบไฟฟ้า (Ancillary Services Charge) และค่าบริการอื่น ๆ โดยให้สำนักงานคณะกรรมการกำกับกิจการพลังงานเสนอต่อคณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน (กกพ.) เพื่อประกาศหลักเกณฑ์ในการกำหนดอัตราค่าบริการ และให้การไฟฟ้าประกาศค่าบริการแก่ Data Center ต่อไป อัตราค่าไฟฟ้าของ Data Center ที่ซื้อไฟฟ้าผ่าน Direct PPA และใช้ระบบโครงข่ายไฟฟ้าของประเทศสามารถถูกกำหนดให้สะท้อนต้นทุนที่แท้จริงของการจัดหาไฟฟ้าทั้งส่วนการผลิตและต้นทุนต่อระบบโครงข่ายไฟฟ้าและอาจสูงกว่าค่าไฟฟ้าของประเภทอื่นได้
โดยสรุป คณะกรรมการนโยบาย Data Center และระเบียบคณะกรรมการ Data Center นั้นมีทั้งอำนาจในการริเริ่มนโยบายทั้งส่วนประสิทธิภาพการใช้พลังงานตามแนวทางที่สหภาพยุโรป และนโยบาย Direct PPA ขับเคลื่อนนโยบายผ่านการผลักดันให้มีตรากฎกระทรวงตามมาตรา 8 ของพระราชบัญญัติโรงงาน พ.ศ. 2535 และกฎกระทรวงตามมาตรา 9 ของพระราชบัญญัติการส่งเสริมการอนุรักษ์พลังงาน พ.ศ. 2535 การออก Grid Code(s) ที่รองรับ Direct PPA การออกหลักเกณฑ์การกำหนดอัตราค่าบริการระบบโครงข่ายที่สำหรับ Data Center และผู้ผลิตไฟฟ้าที่จะขายไฟฟ้าให้กับ Data Center โดยตรง
ข้อสำคัญคือ หากหน่วยงานของรัฐที่ถูกมอบหมายให้ดำเนินการไม่ว่าจะเป็นส่วนราชการในกระทรวงอุตสาหกรรมและกระทรวงพลังงาน คณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน หรือแม้กระทั่งคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติดำเนินการตามนโยบายของคณะกรรมการนโยบาย Data Center หากหน่วยงานเหล่านี้ไม่ดำเนินการตามที่คณะรัฐมนตรีมีมติตามข้อ 9 วรรคสามของระเบียบคณะกรรมการ Data Centerฯ คณะรัฐมนตรีจะมีอำนาจแก้ไขข้อติดขัดจากการไม่สามารถดำเนินการได้ของหน่วยงานของรัฐเหล่านี้
โดย ทีมนักกฎหมายพลังงานประจำบริษัท ศูนย์กฎหมายพลังงาน (ประเทศไทย) จำกัด
