เมื่อวันที่ 27 ตุลาคม 2569 ศูนย์กฎหมายพลังงาน คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัยจัดเสวนาทางวิชาการเพื่อร่วมขับเคลื่อนและหาทางออกด้านนโยบายพลังงานของประเทศ หัวข้อ “การยกเลิกการซื้อไฟฟ้าและสัญญาซื้อขายไฟฟ้าก่อนหมดอายุสัญญา เพื่อการเปลี่ยนผ่านทางพลังงานอย่างเป็นธรรม” ณ ห้องประชุมสุรเกียรติ เสถียรไทย คณะนิติศาสตร์ โดยมีวิทยากรร่วมบรรยาย ประกอบด้วย รศ. ดร.ปิติ เอี่ยมจำรูญลาภ (ผู้อำนวยการศูนย์กฎหมายพลังงาน คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย) Mr. Paul Jacobson (President & Founder, Clean Energy Bridge) นางสาวพลอยกมล เรืองชัยศิลป์ (Energy Law Center Thailand) นางสาวธนิดา ลอเสรีวานิช (Climate Finance Network Thailand) และนายพชร แก้วกล้า (สภาองค์กรของผู้บริโภค)
เวทีสัมมนาวิชาการครั้งนี้มีวัตถุประสงค์สำคัญคือเสนอทางเลือกของรัฐในการปลดระวางโรงไฟฟ้าถ่านหินก่อนครบอายุสัญญาซื้อขายไฟฟ้า (Coal Phase-Out) ซึ่ง รศ. ดร.ปิติ เอี่ยมจำรูญลาภ ได้ตั้งคำถามว่า “ทำอย่างไรให้สามารถยุติการผลิตและรับซื้อไฟฟ้าจากโรงไฟฟ้าถ่านหินโดยชอบด้วยกฎหมาย เป็นธรรม และทันเวลาแห่งการเปลี่ยนผ่านทางพลังงาน” ซึ่งประเด็นนี้สามารถถูกขยายผลไปตอบคำถามในกรณีที่รัฐจะหยุดจ่ายค่าความพร้อมจ่าย (Availability Payment หรือ “AP”) ให้โรงไฟฟ้าฟอสซิลประเภทอื่น เช่น โรงไฟฟ้าพลังงานก๊าซธรรมชาติของเอกชนประเภท Firm หากรัฐเลือกปลดระวางโรงไฟฟ้าฟอสซิลด้วยการใช้อำนาจแก้สัญญาซื้อขายไฟฟ้าหรือเลิกสัญญาที่มีค่า AP จะถือเป็นมาตรการที่มีเหตุผลเพียงพอในการบอกว่าเป็นไปตามหลักความจำเป็นและหลักความได้สัดส่วนแล้วหรือไม่ และหากไทยจะเดินหน้าเรื่องนี้ย่อมมีความจำเป็นที่ต้องมีกรอบเยียวยาทั้งที่เป็นตัวเงินและไม่เป็นตัวเงินอย่างชัดเจน เพื่อชดเชยให้แก่โรงไฟฟ้าที่มิได้ผิดสัญญาแต่ถูกกระทบสิทธิในทางทรัพย์สิน
*การบอกเลิกสัญญาซื้อขายไฟฟ้าต้องไม่เป็นไปตามอำเภอใจและมีเหตุผล
ตามนัยคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุด (คดีหมายเลขแดงที่ อ.292/2552) วางหลักว่า “รัฐไม่อาจใช้เอกสิทธิ์บอกเลิกสัญญาทางปกครองตามอำเภอใจ แต่จะกระทำได้ก็ด้วยเหตุผลในการปรับปรุงบริการสาธารณะให้มีประสิทธิภาพยิ่งขึ้นหรือเพื่อประโยชน์สาธารณะเท่านั้น” ดังนั้นในการยุติสัญญาซื้อขายไฟฟ้าของการไฟฟ้าซึ่งเป็นรัฐนั้นจำเป็นต้องอธิบายให้ได้อย่างหนักแน่น เพียงพอ และชัดเจนว่าการเลิกรับซื้อไฟฟ้าที่ผลิตโดยเชื้อเพลิงฟอสซิลจากผู้ผลิตไฟฟ้าที่มิได้เป็นฝ่ายผิดสัญญานั้น จะสามารถทำให้บริการสาธารณะดีขึ้นและเกิดประโยชน์ต่อส่วนรวมได้
คำถามคือบริการสาธารณะด้านพลังงานในปัจจุบันจะต้องจัดให้มีทั้งไฟฟ้าที่เพียงพอ ต่อเนื่อง มีราคาที่สมเหตุสมผล และยังต้องเป็นไฟฟ้าที่สะอาดขึ้นอีกด้วยหรือไม่? หากการปลดระวางโรงไฟฟ้าฟอสซิลนั้นเป็นไปเพื่อบรรลุเป้าหมายการเปลี่ยนผ่านพลังงานโดยทำให้ภาคพลังงาน (Energy Sector) ปล่อยก๊าซเรือนกระจกน้อยลงตามสิ่งที่รัฐบาลไทยกล่าวไว้ใน Thailand’s Nationally Determined Contribution (NDC) 3.0 และเพื่อเปิดทางให้ระบบโครงข่ายไฟฟ้ามีไฟฟ้าสะอาดมากขึ้นจึงถือเป็นเหตุผลที่เพียงพอจะเรียกว่าเป็นการเปลี่ยนแปลงของบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์สาธารณะ
การใช้อำนาจของรัฐต้องอยู่ภายใต้หลักความจำเป็น (Necessity) และหลักความได้สัดส่วนอย่างแคบ (Proportionality in the Narrow Sense) กล่าวคือแม้รัฐจะมีเป้าหมายเพื่อประโยชน์ของประชาชน แต่ก็ต้องเลือกมาตรการที่บรรลุเป้าหมายนั้นโดยกระทบต่อสิทธิและเสรีภาพของประชาชนให้น้อยที่สุดถึงจะเรียกได้ว่ามีความจำเป็น ขณะเดียวกันหลักความได้สัดส่วนในความหมายอย่างแคบยังเรียกร้องให้รัฐชั่งน้ำหนักระหว่างประโยชน์ที่ต้องการให้เกิดขึ้นกับสิทธิที่ได้รับผลกระทบ เพื่อมิให้มาตรการนั้นสร้างความเสียหายเกินสมควรแก่เอกชนเมื่อเทียบกับประโยชน์ที่รัฐจะได้รับ
รัฐยังต้องพิจารณาอย่างรอบด้านและมี “เหตุผล” ที่หนักแน่นเพียงพอ เช่น การยกเลิกสัญญากับโรงไฟฟ้าถ่านหินเป็นทางเลือกที่มีต้นทุนถูกที่สุดเมื่อเทียบกับทางเลือกอื่น อีกทั้งการมุ่งยกเลิกค่า AP สามารถลดค่าไฟฟ้าได้ถึง 30-40 สตางค์ต่อหน่วย ในขณะที่สัญญาประเภท Non-Firm ในรูปแบบ Adder ลดค่าไฟฟ้าได้เพียง 8-9 สตางค์ต่อหน่วย เรียกได้ว่าการยกเลิกค่า AP มีสัดส่วนของการลดต้นทุนค่าไฟฟ้าได้มากกว่าถึงเกือบสี่เท่า พร้อมกับการพิจารณาควบคู่กับเป้าหมายของไทยภายใต้ความตกลงปารีส (Paris Agreement) ซึ่งครอบคลุมการลดก๊าซเรือนกระจกในภาคพลังงานและการส่งเสริมพลังงานหมุนเวียน ดังนั้นการยุติสัญญารับซื้อไฟฟ้าที่การไฟฟ้าต้องจ่ายค่า AP จึงเป็นทางเลือกที่ดีที่สุดในการบรรลุนโยบายลดค่าไฟฟ้าให้แก่ประชาชนเพื่อเป้าหมายในการลดค่าครองชีพและพันธกรณีที่ไทยได้ให้คำมั่นใน NDC 3.0 ไว้ รัฐจึงมีมาตรการที่เป็นไปตามหลักความจำเป็นและได้สัดส่วนแล้วในมิตินี้
*หากรัฐใช้อำนาจเลิกสัญญาฝ่ายเดียว รัฐต้องชดใช้ค่าเสียหาย
แม้รัฐจะมีอำนาจยุติสัญญารับซื้อไฟฟ้าฝ่ายเดียวโดยใช้เอกสิทธิ์ทางปกครองเพื่อประโยชน์สาธารณะก็ตาม แต่การมีอำนาจมิได้หมายความว่าจะเลิกสัญญาได้โดยไม่ต้องรับผิดชอบต่อความเสียหายที่คู่สัญญาเอกชนได้รับ ทั้งที่คู่สัญญาอีกฝ่ายไม่ได้ปฏิบัติผิดสัญญา ตามนัยคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดวางหลักไว้ว่า “เมื่อฝ่ายปกครองใช้เอกสิทธิ์ยกเลิกสัญญาโดยที่เอกชนมิได้ผิดสัญญา ผลของการเลิกสัญญาย่อมทำให้คู่สัญญากลับคืนสู่ฐานเดิม”
กล่าวคือฝ่ายปกครองหรือรัฐต้องชดใช้ค่าเสียหายต่อคู่สัญญาอีกฝ่ายให้กลับคืนสู่ฐานะเดิมจากการยกเลิกสัญญารูปแบบค่า AP นั้น เพราะฉะนั้นผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชนสามารถ “แสดงความเสียหาย” จากการถูกบอกเลิกสัญญาได้ และเมื่อแสดงได้ก็มีแนวโน้มที่ศาลปกครองจะพิพากษาให้ผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชนได้รับค่าเสียหายที่เป็นธรรม
ในประเทศเนเธอร์แลนด์ กรณีโรงไฟฟ้า Hemweg-8 ถูกรัฐบาลเนเธอร์แลนด์สั่งให้ยุติโรงไฟฟ้าก่อนกำหนดตามอายุสัญญา เนื่องจากโรงไฟฟ้าดังกล่าวยังคงผลิตไฟฟ้าจากเชื้อเพลิงถ่านหินซึ่งขัดต่อ Article 2ในบทบัญญัติว่าด้วย Prohibition of Coal For The Production of Electricityและในบทบัญญัติเดียวกันนี้ได้กำหนดสิทธิเรียกร้องค่าชดเชยใน Article 4 โดยให้สิทธิตามกฎหมายแก่ผู้ผลิตไฟฟ้าที่ได้รับความเสียหายมีสิทธิเรียกร้องค่าเสียหายจากรัฐเนเธอร์แลนด์ได้
คำวินิจฉัยของคณะกรรมาธิการยุโรปเรื่อง State Aid SA.54537 (2020/NN) ได้วินิจฉัยว่าเมื่อโรงไฟฟ้า Hemweg-8 ไม่ได้รับช่วงเวลาเปลี่ยนผ่านเช่นเดียวกับโรงไฟฟ้าประเภทเดียวกันรายอื่น กล่าวคือเมื่อ Hemweg มิได้รับช่วงระยะเวลาการเปลี่ยนผ่านเป็นระยะเวลา 5-10 ปี เพื่อคืนทุนจากการลงทุน ทำกำไรเพิ่มเติม แต่ในกรณี Hemweg ถูกรัฐสั่งปิดภายในเวลาไม่ถึงหนึ่งเดือน จึงถือเป็นการที่ Hemweg ได้รับผลกระทบอย่างเกินสัดส่วนและไม่เป็นธรรม
ผู้ผลิตไฟฟ้าอย่าง Hemweg-8 จึงมีสิทธิร้องขอต่อศาลให้ได้รับค่าชดเชยและรัฐบาลเนเธอร์แลนด์มีหน้าที่ต้องจ่ายค่าชดเชยตาม Article 4 แก่ผู้ผลิตไฟฟ้าในจำนวน 52.5 ล้านยูโร ซึ่งมีสูตรการคำนวณค่าชดเชยที่รัฐบาลต้องจ่ายกำหนดในคำวินิจฉัยนี้อย่างชัดเจน โดยคิดจากจำนวนของกำไรที่ขาดไป ซึ่งคำนวณจากมูลค่าปัจจุบัน (Present Value) ของกระแสเงินสดรับ-จ่ายรายปีที่คาดว่าจะได้รับ ค่าใช้จ่ายในการยุติกิจการ และประโยชน์ทางภาษีจากการคิดค่าเสื่อมราคาแบบเร่งด่วน และนอกจากนี้ประเทศเนเธอร์แลนด์เปิดโอกาสให้โรงไฟฟ้าถ่านหินสามารถเปลี่ยนไปใช้เชื้อเพลิงชนิดอื่นในการผลิตไฟฟ้าได้
*มาตรการเยียวยามีทั้งเป็นตัวเงินและไม่เป็นตัวเงิน
การปลดระวางโรงไฟฟ้าฟอสซิลก่อนกำหนด อาจมีทางเลือกมากกว่าการใช้อำนาจบอกเลิกสัญญาแล้วจ่ายค่าชดเชยโดยรัฐ เวทีสัมมนาครั้งนี้ Climate Finance Network Thailand (CFNT) ได้จำลองทางเลือกไว้สามสถานการณ์ ได้แก่ การปล่อยให้เดินเครื่องต่อจนโรงไฟฟ้าสิ้นอายุ (Status Quo) ซึ่งกรณีนี้มีความเสี่ยงจากต้นทุนการปล่อยก๊าซเรือนกระจกหากอนาคตประเทศไทยบังคับใช้มาตรการราคาคาร์บอนซึ่งอาจอยู่ในรูปภาษีคาร์บอน อีกกรณีคือการบังคับปิดก่อนสัญญาหมดอายุโดยไม่มีแผนรองรับ (Unmanaged Phaseout) และกรณีสุดท้ายคือการปลดระวางก่อนกำหนดโดยมีเงินทุนสนับสนุนการลงทุนในพลังงานสะอาดทดแทน (Managed Phaseout)
ในกรณี Managed Phaseout นี้ CFNT ได้ตั้งสมมติฐานว่าจะมีการให้เงินสนับสนุนแก่โรงไฟฟ้าถ่านหินปิดในปี 2032 ก่อนสัญญาหมดอายุห้าปี โดยให้เงินกู้เงื่อนไขผ่อนปรน (Concessional Finance) ที่มีอัตราดอกเบี้ยต่ำ เพื่อสนับสนุนการผลิตพลังงานหมุนเวียนทดแทนโรงไฟฟ้าถ่านหิน พร้อมลงทุนในพลังงานแสงอาทิตย์และระบบกักเก็บพลังงานด้วยแบตเตอรี่ (BESS) ทางเลือกนี้ได้มีการคำนวณตัวเลขให้เห็นว่าเป็นตัวเลือกที่ให้ผลตอบแทนที่คุ้มค่าทางการเงินแก่เจ้าของโรงไฟฟ้า และเป็นตัวเลือกที่สร้างแรงจูงใจให้เจ้าของโรงไฟฟ้ายอมยุติการผลิตไฟฟ้าถ่านหินก่อนกำหนดแล้วสร้างรายได้จากโครงการพลังงานสะอาดมาทดแทนรายได้ถ่านหินที่เสียไป
การให้เงินทุนสนับสนุนผ่านการให้เงินเพื่อรีไฟแนนซ์หนี้โรงไฟฟ้าถ่านหินเคยเกิดขึ้นในโครงการ Cirebon-1 ของอินโดนีเซีย ซึ่งธนาคารพัฒนาเอเชีย (Asian Development Bank) นำกลไก Energy Transition Mechanism (ETM) มาใช้ โดย ADB เข้ามาให้สินเชื่อเพื่อการปลดระวางก่อนกำหนด โดยมีเงื่อนไขว่าเจ้าของโรงไฟฟ้าและการไฟฟ้าของอินโดนีเซียซึ่งเป็นคู่สัญญารับซื้อไฟฟ้าต้องลดอายุสัญญาซื้อขายไฟฟ้าระหว่างกัน กลไกดังกล่าวสร้างตัวเลือกสำหรับการตัดสินใจทางธุรกิจสำหรับเจ้าของโรงไฟฟ้า ซึ่งแตกต่างจากการที่รัฐจ่ายค่าชดเชยจากการบอกเลิกสัญญาฝ่ายเดียว หากคู่สัญญาตกลงเงื่อนไขการยุติและยอมรับการถูกแบ่งเบาภาระทางการเงินร่วมกันได้ การปลดระวางก็ย่อมมีโอกาสเดินหน้าได้ผ่านข้อตกลงและโอกาสลงทุนใหม่ โดยไม่ต้องอาศัยการบังคับเลิกสัญญาของรัฐเป็นทางออกเพียงอย่างเดียว
นอกจากการสนับสนุนทางการเงินซึ่งเป็นอีกทางเลือกในการเยียวยาแล้ว รัฐอาจปรับวิธีคิดจากการต้องชดเชยเป็นตัวเงินเป็นการให้ “สิทธิ” แทน กล่าวคือรัฐสามารถให้สิทธิแก่โรงไฟฟ้าเปิดใช้ระบบโครงข่ายแก่บุคคลที่สาม (Third Party Access: TPA) เพื่อเชื่อมต่อและใช้บริการระบบโครงข่ายไฟฟ้าของการไฟฟ้า และเพื่อให้โรงไฟฟ้าที่ได้รับผลกระทบสามารถขายไฟฟ้าให้แก่ผู้ซื้อโดยตรงรายอื่นได้ผ่านรูปแบบ Direct PPA โดยมีการคิดค่าบริการผ่านระบบส่งและจำหน่ายไฟฟ้า (Wheeling Charges) ที่เป็นธรรม
*การกำหนดมาตรการเยียวยาโดย กพช.
การยุติการรับซื้อไฟฟ้าทั้ง ๆ ที่ยัง “ขาดความชัดเจน” ว่าจะเยียวยาและสร้างความเป็นธรรมให้แก่ผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชนที่ได้รับผลกระทบอย่างไร อาจกระทบต่อหลักความมั่นคงแน่นอนของนิติฐานะและการคุ้มครองความเชื่อโดยสุจริตของเอกชนที่เชื่อมั่นในการใช้อำนาจของรัฐ เมื่อผู้ผลิตไฟฟ้าที่มิได้ผิดสัญญาต้องได้รับความเสียหายโดยไม่รู้ว่าจะได้รับการเยียวยาอย่างไร ความเชื่อมั่นที่นักลงทุนเอกชนมีต่อประเทศไทยย่อมถูกบั่นทอนลงด้วย เพื่อป้องกันปัญหาและข้อยุ่งยากจากการที่ผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชนต้องใช้สิทธิทางศาล และรักษาความน่าเชื่อถือและความไว้วางใจต่อรัฐ ทำให้ไทยจำเป็นต้องมีแนวทางการเยียวยาที่ชัดเจนตั้งแต่ก่อนตัดสินใจยุติสัญญา
ดังนั้น กพช. จึงควรออกมติกำหนดกรอบการเยียวยาให้ชัดเจนว่าสัญญารับซื้อไฟฟ้าประเภท Firm รูปแบบค่า AP ที่ถูกยกเลิกจะสามารถเรียกร้องค่าเสียหายรูปแบบใดได้บ้าง โดยอาจแบ่งเป็นทั้งกรณีที่รัฐเป็นฝ่ายใช้อำนาจเลิกสัญญาเองซึ่งสามารถเป็นไปได้ทั้งการเยียวยาในรูปแบบที่เป็นตัวเงินคือจ่ายค่าชดเชยตามสูตรการคำนวณที่กำหนดไว้ชัดเจน หรืออาจเป็นการให้สิทธิ TPA ซึ่งไม่เป็นตัวเงินก็ได้ พร้อมกำหนดหน้าที่ให้การไฟฟ้าไปดำเนินการแก้ไขสัญญาซื้อขายไฟฟ้า รวมถึงกำหนดให้การไฟฟ้าอาจเข้าร่วมเจรจาข้อตกลงกับผู้สนับสนุนทางการเงินเพื่อหากลไกทางการเงินที่เหมาะสมในแต่ละโรงไฟฟ้า
ในการชดเชยทั้งที่เป็นตัวเงินและไม่เป็นตัวเงินนี้ กพช. อาจจัดตั้งคณะทำงานเพื่อจัดทำกรอบการเยียวยาเพื่อเสนอความเห็นต่อ กพช. พิจารณาออกมติพร้อมเสนอต่อคณะรัฐมนตรีให้ความเห็นชอบ จากนั้นคณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน (กกพ.) จึงจะมีอำนาจในการออกประกาศตามมติ กพช. ดังกล่าวเพื่อให้มีผลเป็นการกำหนดหน้าที่ตามกฎหมายให้การไฟฟ้าไปดำเนินการเยียวยาตามกรอบหรือแนวทางการเยียวยาที่ถูกกำหนดได้ต่อไป
โดยสรุป การยุติสัญญาการรับซื้อไฟฟ้าจากโรงไฟฟ้าฟอสซิลของเอกชนประเภท Firm ที่รัฐต้องจ่ายค่า AP นั้นเป็นการเปลี่ยนแปลงบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์สาธารณะด้านไฟฟ้าของประเทศที่เพียงพอ ต่อเนื่อง มีราคาที่สมเหตุสมผล และยังต้องเป็นไฟฟ้าที่สะอาดขึ้นอีกด้วย แต่รัฐต้องอธิบายได้อย่างชัดเจนและเพียงพอว่าเป็นทางเลือกที่ดีที่สุดตามหลักความจำเป็นและหลักความได้สัดส่วนแล้ว มิใช่การใช้อำนาจตามอำเภอใจ และสอดคล้องกับทิศทางการเปลี่ยนผ่านสู่พลังงานสะอาดของประเทศไทย ถึงแม้รัฐจะมีอำนาจใช้เอกสิทธิ์เลิกสัญญาฝ่ายเดียวได้ แต่การใช้อำนาจมหาชนดังกล่าวไม่ยกเว้นหน้าที่ของรัฐที่จะต้องชดใช้ความเสียหายแก่ผู้ผลิตไฟฟ้าที่มิได้ผิดสัญญาและได้รับความเสียหายจากการลงทุนบนพื้นฐานของความเชื่อโดยสุจริตจากการที่รัฐบาลเชิญชวนให้เอกชนมาลงทุนในอดีต แต่รัฐบาลพึงตระหนักว่ามาตรการเยียวยาที่รัฐ “ให้ได้” นั้น มิได้จำกัดเพียงเงินค่าสินไหมทดแทน แต่รัฐยังมีทางเลือกที่จะหากลไกทางการเงินจากสถาบันทางการเงินเข้ามาให้สินเชื่อแบบผ่อนปรนหรือดอกเบี้ยต่ำเพื่อการปลดระวางก่อนกำหนดและสร้างรายได้จากโครงการพลังงานสะอาดมาทดแทนได้ และมาตรการเยียวยาที่มิได้เป็นตัวเงินยังรวมไปถึงการ “ให้สิทธิใช้ระบบโครงข่ายไฟฟ้า” เพื่อขายไฟฟ้าสะอาดโดยตรงให้ผู้ใช้ไฟฟ้าอื่นโดยคิดค่าบริการระบบโครงข่ายไฟฟ้าที่รองรับให้การซื้อขายไฟฟ้าของโรงไฟฟ้าเหล่านี้เป็นไปได้ในเชิงพาณิชย์
โดย ทีมนักกฎหมายพลังงานประจำบริษัท ศูนย์กฎหมายพลังงาน (ประเทศไทย) จำกัด
