ร่างพระราชบัญญัติการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ พ.ศ. …. ฉบับรับฟังความคิดเห็นผ่านระบบกลางทางกฎหมายครั้งที่ 3 (ระหว่างวันที่ 10 มีนาคม 2569 ถึง 8 เมษายน 2569 (ร่าง “พ.ร.บ. การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศฯ”) มีเป้าหมายเพื่อลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกในระดับประเทศ ส่งเสริมการปรับตัวเพื่อ สร้างภูมิคุ้มกันจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ และจัดตั้งกลไกสำคัญในการสนับสนุนการเปลี่ยนผ่านอย่างมีประสิทธิภาพโดยร่างพระราชบัญญัติได้จัดตั้งระบบกลไกราคาคาร์บอน (Carbon Pricing Mechanism) ซึ่งเป็นเครื่องมือสำคัญที่จูงใจให้ผู้ปล่อยก๊าซเรือนกระจกรับผิดชอบต้นทุนที่แท้จริงของการปล่อยก๊าซเรือนกระจกตามหลักการ “ผู้ก่อมลพิษเป็นผู้จ่าย” (Polluter Pays Principle) ผ่านการดำเนินการควบคู่กันของระบบซื้อขายสิทธิในการปล่อยก๊าซเรือนกระจก (Emission Trading Scheme หรือ “ETS”) และการเก็บภาษีคาร์บอน (Carbon Tax)
กล่าวได้ว่า บุคคลที่ก่อมลพิษ เช่น นิติบุคคลไม่ว่าตามกฎหมายเอกชนหรือกฎหมายมหาชนที่ปล่อยก๊าซเรือนกระจกทางตรงและทางอ้อม (นิติบุคคลควบคุมตามมาตรา 79 ของ ร่าง พ.ร.บ. การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศฯ) นั้นกำลังจะถูกจำกัดสิทธิการปล่อยก๊าซเรือนกระจกตามกฎหมาย เมื่อสิทธิการปล่อยถูกจำกัดตามกฎหมาย และอาจจะต้องถูกจัดสรรโดยรัฐแล้ว บุคคลเหล่านี้ย่อมจะต้องปรับตัวเพื่อลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก หากลดการปล่อยได้ก็อาจลดความจำเป็นที่จะต้องซื้อสิทธิการปล่อยก๊าซเรือนกระจกลงได้และย่อมช่วยสะท้อนนโยบายด้านความยั่งยืนขององค์กรอย่างแท้จริงหรือ “ลดก่อน” ที่จะเลือก “ซื้อสิทธิที่จะปล่อย”
อย่างไรก็ตาม ผู้ประกอบอุตสาหกรรม เช่น โรงไฟฟ้าประเภทถ่านหิน กระบวนการกลั่นน้ำมัน โรงไฟฟ้า หรืออุตสาหกรรมขนาดใหญ่นั้นจะต้องมีการปรับตัวเช่นจะต้องมีการลงทุนในการนำเอาเทคโนโลยีการดักจับและกักเก็บ (CCS) มาใช้เพื่อลดปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจกจากการประกอบกิจการของตน หรืออาจเลือกที่จะรับบริการจากบริษัทที่ให้บริการดักจับและกักเก็บคาร์บอน (CCS Company) แล้วการลงทุน CCS เองหรือบริการโดย CCS Company ที่ต้องใช้เงินทุนจำนวนมากในการประกอบการจะมั่นใจได้อย่างไรว่าการลงทุน CCS หรือการให้บริการนี้จะมีโอกาสคุ้มทุนและผลตอบแทนที่สมเหตุสมผล และได้รับสินเชื่อหรือการสนับสนุนทางการเงินในการนั้น บทความนี้ จะเสนอทางเลือกในการใช้ สัญญาซื้อขายส่วนต่างเพื่อโครงการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก (Carbon Contracts for Difference) ซึ่งต่อไปนี้จะเรียกว่า “CCfDs”
วัตถุประสงค์และสารัตถะของ CCfDs
Global CCS Institute ได้เผยพี่เอกสารชื่อ “Carbon Contracts for Differences in Europe’ อธิบายว่า Carbon Contracts for Differences (CCfDs) เป็นข้อตกลงในทางการเงินระยะยาว (10 ถึง 20 ปี) ระหว่างคู่สัญญาซึ่งเป็นภาครัฐกับเอกชนผู้พัฒนาโครงการดักจับและกักเก็บคาร์บอน (CCS project) ในภาคอุตสาหกรรม ซึ่งรวมทั้งโรงงานอุตสาหกรรมดำเนินการเองและ CCS Company ตัวอย่างเช่น โครงการ East Coast Cluster ของสหราชอาณาจักรซึ่งเป็นโครงการที่มีการดักจับก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์จากแหล่งกำเนิดอุตสาหกรรมหนักที่มีการปล่อยก๊าซปริมาณมาก เช่น โรงไฟฟ้า โรงงานปูนซีเมนต์ก่อนที่ก๊าซเหล่านั้นจะถูกปล่อยสู่ชั้นบรรยากาศ และนำก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ที่ดักจับนั้นส่งไปกักเก็บในชั้นหินใต้ดินทะเลเหนือลึกลงไปหลายกิโลเมตรอย่างถาวรและปลอดภัย เพื่อการลดก๊าซเรือนกระจก ไม่ให้เกิดการเพิ่มขึ้นของอุณหภูมิโลก ในการกักเก็บคาร์บอนจึงต้องพึ่งเทคโนโลยีดักจับและกักเก็บคาร์บอน
ในปัจจุบันต้นทุนในการลดคาร์บอนด้วยเทคโนโลยีดังกล่าวนั้นสูงมาก ทั้งต้นทุนการลงทุน (CAPEX) คือ ค่าใช้จ่ายในช่วงเริ่มต้นโครงการ สำหรับการก่อสร้าง ติดตั้ง ซื้อหาอุปกรณ์ เครื่องจักร และโครงสร้างพื้นฐานทั้งหมด และต้นทุนการดำเนินงาน (OPEX) คือ ค่าใช้จ่ายต่าง ๆ ในการดำเนินการ หรือค่าใช้จ่ายการให้บริการสำหรับ CCS Company นอกจากนี้ การทำ CCS project ยังมีความเสี่ยงจากความผันผวนของราคาคาร์บอนในตลาด ทำให้ทั้งโรงงานที่จะทำ CCS project ต้องรับความเสี่ยงที่ทำให้มีโอกาสขาดทุนอย่างมากจากการลงทุนในการลดปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจกมีค่าใช้จ่ายสูงกว่าการจ่ายค่าสิทธิการปล่อยก๊าซสำหรับคาร์บอนที่ปล่อยออกมาในกระบวนการผลิต และคนจะไม่เลือกใช้บริการจากผู้ให้บริการดักจับคาร์บอนหากการจ่ายค่าสิทธิการปล่อยก๊าซสำหรับคาร์บอนที่ปล่อยออกมาในกระบวนการผลิตถูกกว่าค่าบริการดักจับ
ดังนั้นแล้ว CCfDs จึงมีวัตถุประสงค์เพื่อบรรเทาความเสี่ยงจากการลงทุนในเทคโนโลยีดักจับและกักเก็บคาร์บอนเพื่อการลดก๊าซเรือนกระจก โดยการที่รัฐจะช่วยลดความเสี่ยงให้กับภาคอุตสาหกรรมจากความเสี่ยงทางการเงินต่าง ๆ ผ่านการรับประกันการจ่ายเงินเพื่อชดเชยส่วนต่างเหล่านั้น
สิ่งที่ CCfDs จ่ายให้กับผู้ดำเนินโครงการ
ในการดำเนินการของโรงงานอุตสาหกรรมที่มีการปล่อยก๊าซเรือนกระจก จะถูกกำกับดูแลผ่านหลักการที่เทียบเคียงได้กับระบบ EU ETS ของสหภาพยุโรป ซึ่งในร่างพระราชบัญญัติการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ พ.ศ. …. ของไทยได้กำหนดกลไกนี้ไว้ในชื่อ “ระบบซื้อขายสิทธิในการปล่อยก๊าซเรือนกระจก” โดย “สิทธิในการปล่อยก๊าซเรือนกระจก” นี้ มีที่มาจากภาครัฐซึ่งจะเป็นผู้จัดสรรให้แก่นิติบุคคลควบคุม (เช่น โรงงานหรือกิจการที่เข้าข่าย) เมื่อโรงงานมีการปล่อยก๊าซเรือนกระจกออกสู่ชั้นบรรยากาศ กฎหมายบังคับให้โรงงานมีหน้าที่ต้อง “คืนสิทธิ” แก่รัฐให้มีจำนวนเท่ากับปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจกที่เกิดขึ้นจริงและได้รับการรับรองแล้ว หมายความว่า หากโรงงานปล่อยก๊าซเกินกว่าสิทธิที่ตนได้รับมา โรงงานก็จะมีภาระค่าใช้จ่ายในการไปหาซื้อสิทธิเพิ่มเติมเพื่อให้มีสิทธิเพียงพอสำหรับนำมาคืนรัฐ สำหรับการคิดราคาของสิทธินั้น จะถูกกำหนดโดยกลไกอุปสงค์และอุปทานของตลาด ดังเช่น EU ETS โดยกฎหมายกำหนดให้สิทธิเหล่านี้สามารถโอน รับโอน ซื้อ ขาย หรือจำหน่ายได้
ตามเว็บข่าวจดหมายข่าวของกระทรวงเศรษฐกิจและการดำเนินมาตรการทางภูมิอากาศแห่งรัฐบาลกลางเยอรมนี (BMWK) ได้ให้ตัวอย่าง CCfDs ในทางปฏิบัติ เช่น บริษัท A ใช้เทคโนโลยีรูปแบบปกติที่ใช้กันอยู่ทั่วไปในปัจจุบัน ซึ่งมีการปล่อยก๊าซเรือนกระจกจำนวนมาก มีต้นทุนการผลิต 10 ยูโรต่อหนึ่งผลิตภัณฑ์ และต้องจ่ายเงินเพิ่มอีก 5 ยูโร เป็นค่าสิทธิการปล่อยก๊าซสำหรับคาร์บอนที่ปล่อยออกมาในกระบวนการผลิต ดังนั้นต้นทุนการผลิตรวมของผลิตภัณฑ์นี้ในบริษัท A คือ 15 ยูโร ในขณะที่บริษัท B ซึ่งผลิตสินค้าอย่างเดียวกันต้นทุนในการผลิต 10 ยูโรต่อหนึ่งผลิตภัณฑ์เช่นเดียวกัน แต่บริษัท B จะมี “ต้นทุนการหลีกเลี่ยงคาร์บอน” จากการใช้เทคโนโลยีที่ส่งผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมน้อยกว่าเช่นมีเทคโนโลยี CCS หรือ ใช้บริการ CCS Company ทำให้มีต้นทุนที่ต้องจ่ายเพิ่มอีก 6 ยูโร ดังนั้นต้นทุนการผลิตรวมของผลิตภัณฑ์นี้ในบริษัท B คือ 16 ยูโร ตราบใดที่ราคาค่าสิทธิการปล่อยก๊าซคาร์บอนในตลาดยังค่อนข้างต่ำ การผลิตสินค้าโดยใช้เทคโนโลยีแบบดั้งเดิมในบริษัท A จะมีราคาถูกกว่าในบริษัท B ซึ่งใช้เทคโนโลยีที่เป็นกลางทางก๊าซเรือนกระจกหรือจ้างบริการ CCS Company ที่มีราคาแพงกว่า
รัฐสามารถทำสัญญา CCfDs กับโรงงานที่ลงทุนในเทคโนโลยี CCS หรือ CCS Company ซึ่งจะช่วยชดเชยส่วนต่างระหว่างราคาตลาดของสิทธิการปล่อยก๊าซกับต้นทุนการหลีกเลี่ยงคาร์บอนหรือค่าบริการดักจับและกักเก็บคาร์บอน (ตามตัวอย่างนี้ส่วนต่างนี้คือ 1 ยูโร) ส่งผลให้การช่วยเหลือส่วนต่างของรัฐผ่านการทำสัญญา CCfDs จะทำให้บริษัทต่าง ๆ เลือกลงทุนในเทคโนโลยี CCS หรือจ้าง CCS Company แทนการเลือกซื้อสิทธิการปล่อยก๊าซคาร์บอน เพราะเริ่มเห็นความคุ้มค่าจากการลงทุนใน CCS หรือการจ้างบริการมากกว่าอันถือเป็นการพัฒนาและส่งเสริมให้เกิดตลาด CCS ขึ้น
บทบาทของ CCfDs ในการสนับสนุนความเป็นไปได้ทางการเงิน
แม้ว่าเทคโนโลยีดักจับและกักเก็บคาร์บอน จะมีความจำเป็นอย่างยิ่ง แต่ในปัจจุบันต้นทุนในการลดคาร์บอนด้วยเทคโนโลยีดังกล่าวนั้นรวมกับต้นทุนส่วนเพิ่มที่ใช้ในการลดคาร์บอนต่อตันนั้นสูงกว่าราคาคาร์บอนในระบบการซื้อขายสิทธิการปล่อยก๊าซเรือนกระจกของสหภาพยุโรป (เช่น EU ETS) ประกอบกับความเสี่ยงจากความผันผวนของราคาคาร์บอนในตลาด
ด้วยเหตุนี้ สัญญาที่ผู้ลงทุนในเทคโนโลยี CCS กล่าวคือ โรงงานอุตสาหกรรมที่ลงทุนในเทคโนโลยีลดคาร์บอนและ CCS Company มีการกำหนดราคาที่ตกลงกัน (Strike Price) ระหว่างผู้ลงทุนกับรัฐที่จะชดเชยแบ่งราคาที่จะชดเชยกันออกเป็นสององค์ประกอบหลักได้แก่ CAPEX และ OPEX ของโครงการ CCS โดยส่วนของ CAPEX จะถูกนำมาคำนวณเพื่อจ่ายชดเชยแยกต่างหากภายในระยะเวลา 5 ปีแรกของสัญญา ในขณะที่ส่วนของ OPEX จะถูกจ่ายให้ตลอดอายุของสัญญา คู่สัญญาจะกำหนดราคาอ้างอิง (Reference Price) ราคาคาร์บอนในตลาดจริงที่สะท้อนถึงต้นทุนในกรณีที่ดำเนินงานตามปกติ ซึ่งมักจะอ้างอิงจากราคาสิทธิการปล่อยก๊าซเรือนกระจกภายในประเทศ เช่น EU ETS ณ ช่วงเวลานั้น ๆ รวมทั้งค่าธรรมเนียมด้านการขนส่งและกักเก็บคาร์บอน (T&S charges)
หากมีการประกาศใช้ พ.ร.บ. การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศฯ แล้วจะเกิดระบบการซื้อขายสิทธิในการปล่อยก๊าซเรือนกระจก โดยถือเป็นทรัพย์สินสามารถโอน รับโอน ซื้อ ขาย หรือจำหน่ายโดยประการอื่นระหว่างนิติบุคคลควบคุม ไม่ว่าทั้งหมดหรือแต่บางส่วนโดยการแสดงเป็นหน่วยตันคาร์บอนไดออกไซด์เทียบเท่าตามมาตรา 96 และจะมีราคาสิทธิการปล่อยก๊าซเรือนกระจกในประเทศไทยได้เช่นกัน
หากมีการทำข้อตกลง CCfDs เช่นระหว่าง CCS Company ในประเทศไทยกับโรงงานซึ่งเป็นนิติบุคคลควบคุมโดยกำหนดว่า หากราคาอ้างอิงในตลาดคาร์บอนในประเทศไทยปรับตัวลดลงต่ำกว่าราคาที่ตกลงกัน CCS project ย่อมส่งผลให้ CCS Company ที่ได้ลงทุนให้บริการ CCS แล้วจะเรียกเก็บค่าบริการ CCS ต่ำกว่าราคาสิทธิในการปล่อยก๊าซเรือนกระจกในประเทศไทยและย่อมขาดทุน รัฐก็จะเข้ามาอุดหนุนจ่ายเงินชดเชยส่วนต่างตรงนี้ให้เพื่อให้ CCS Company ในประเทศไทยสามารถดำเนินโครงการลดคาร์บอนต่อไปได้โดยไม่ต้องแบกรับภาระดังกล่าว ในทางตรงกันข้าม หากราคาอ้างอิงในตลาดสูงกว่าราคาที่ตกลงกัน CCS project ต้องจ่ายส่วนต่างคืนรัฐ
ในขณะเดียวกัน กรณีของโรงงานที่ต้องลงทุนในเทคโนโลยี CCS เอง ก็จะพบกับความเสี่ยงที่การลงทุนดังกล่าวจะมีต้นทุนเริ่มแรกและค่าใช้จ่ายในการดำเนินการในระยะยาวที่สูงกว่าการจ่ายค่าสิทธิในการปล่อยก๊าซเรือนกระจกที่เปลี่ยนไปในอนาคต ในการนี้เองหากราคาอ้างอิงในตลาดคาร์บอนต่ำกว่าราคา Strike price โรงงานจะไม่เห็นความคุ้มค่าในการตัดสินใจเข้าลงทุนในเทคโนโลยี CCS รัฐจึงต้องสร้างแรงจูงใจผ่านการเข้าช่วยเหลือด้วยเงินชดเชยส่วนต่าง ในลักษณะเดียวกันกับ CCS Company
กลไกการจัดสรรสิทธิผ่านการประมูลแข่งขันและการประเมินผล
ตามแนวทางของสหภาพยุโรป การจัดสรรการทำ CCfDs จะเปิดให้โครงการลดการปล่อยคาร์บอนในภาคอุตสาหกรรมสามารถมาแข่งขันเพื่อขอรับเงินสนับสนุนดังกล่าวผ่านกระบวนการประมูล โดยการเสนอราคาและปริมาณการลดก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ที่โครงการสามารถทำได้เมื่อเทียบกับกรณีการดำเนินงานตามปกติของผู้ก่อมลพิษ เช่น แสดงได้ว่าโครงการ CCS ที่จะทำนั้นช่วยลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกได้ในปริมาณเท่าใดและรัฐบาลควรเตรียมงบประมาณเพื่อชดเชยส่วนต่างนี้ในปริมาณเงินทุนเท่าใด
กระบวนการประมูลนี้ช่วยให้ภาครัฐสามารถจัดสรรงบประมาณได้อย่างมีประสิทธิภาพและสะท้อนสภาพความเป็นจริงของตลาด โดยการค้นหาต้นทุนที่แท้จริงของเทคโนโลยีผ่านการที่ภาคเอกชนผู้พัฒนาโครงการ CCS เสนอ “ราคา Strike price” และ “ปริมาณ CO2 ที่โครงการสามารถลดได้” เข้ามาประมูลแข่งขัน
การตัดสินผู้ชนะการประมูลสามารถทำได้หลายรูปแบบตามการออกแบบนโยบายของแต่ละประเทศ ในประเทศเยอรมนีและเนเธอร์แลนด์เน้นการพิจารณาที่ “ความคุ้มค่าของต้นทุน” จากการประเมินราคา Strike price หรือการใช้เกณฑ์แบบผสมผสานที่คำนึงถึงปัจจัยด้านความพร้อมและประโยชน์ในมิติต่าง ๆ ร่วมด้วย เช่น ในสหราชอาณาจักรและเดนมาร์กพิจารณาความสามารถในการส่งมอบโครงการ, การลดการปล่อยก๊าซ, ประโยชน์ทางเศรษฐกิจ และนวัตกรรม
นอกจากขั้นตอนการคัดเลือกแล้ว CCfDs ยังมีการกำหนดระบบการประเมินผลการทำงานและการติดตามตรวจสอบตลอดอายุสัญญา หากโครงการไม่สามารถดำเนินการได้ตามเป้าหมาย หรือมีผลการดำเนินงานต่ำกว่าเกณฑ์มาตรฐานที่ตกลงไว้ เช่น อัตราการดักจับก๊าซต่ำกว่าเกณฑ์ขั้นต่ำต่อเนื่องเป็นเวลาหลายเดือนตามข้อกำหนดของสัญญา โครงการดังกล่าวอาจถูกปรับลดเงินสนับสนุน หรืออาจถูกยกเลิกสัญญาได้ ทั้งนี้เพื่อเป็นการควบคุมความเสี่ยงและรับประกันว่าทรัพยากรของภาครัฐจะถูกนำไปใช้เพื่อสร้างผลลัพธ์ด้านสิ่งแวดล้อมได้จริง
โดยสรุป CCfDs จึงเป็นสัญญาระยะยาวที่รัฐบาลตกลงที่จะชดเชยอุดหนุนจ่ายเงินชดเชยส่วนต่างระหว่างราคาตลาดของสิทธิการปล่อยก๊าซกับต้นทุนการหลีกเลี่ยงคาร์บอนหรือค่าบริการดักจับและกักเก็บคาร์บอน ผู้ดำเนินโครงการ CCS ซึ่งเป็นคู่สัญญา CCfDs จึงเป็นเครื่องมือสำคัญในการส่งเสริมและช่วยให้โครงการ CCS มีความเป็นไปได้ทางการเงินโดยเป็นการลดความเสี่ยงในการลงทุนโดยการสร้างหลักประกันความแน่นอนของรายได้ในระยะยาว ผลดีของ CCfDs คือเป็นสิ่งที่ช่วยส่งเสริมให้ผู้ก่อมลพิษนั้นเลือกลงทุนในเทคโนโลยี CCS หรือจ้าง CCS Company แทนการเลือกซื้อสิทธิการปล่อยก๊าซคาร์บอน เพราะเริ่มเห็นความคุ้มค่าจากการลงทุนใน CCS หรือการจ้างบริการมากกว่าอันถือเป็นการพัฒนาและส่งเสริมให้เกิดตลาด CCS ขึ้นได้
รศ.ดร.ปิติ เอี่ยมจำรูญลาภ ผู้ก่อตั้งและผู้อำนวยการ บริษัท ศูนย์กฎหมายพลังงาน (ประเทศไทย) จำกัด
