ในช่วงการเลือกตั้งทั่วไปที่ผ่านมา เราได้ยินหรือได้เห็นนโยบายพลังงานที่ให้ความสำคัญกับการ “เปิดเสรี” ภาคพลังงาน และในหลายวาระเราจะเห็นว่ามีการกล่าวถึงปัญหาของการ “ผูกขาด” ทางพลังงาน นอกจากนี้ ยังมีการกล่าวถึงแนวคิดที่ส่งเสริมให้ “ประชาชนไม่ถูกมัดมือชกให้ซื้อไฟฟ้าจากนายทุน” (คำสัมภาษณ์ของหัวหน้าทีมเศรษฐกิจพรรคก้าวไกลเมื่อวันที่ 18 เมษายน พ.ศ. 2566)
เมื่อกล่าวถึงการเพิ่มให้ประชาชนมีทางเลือกทางพลังงาน ผู้เขียนมีความเห็นว่าการปฏิรูปเพื่อพัฒนาภาคพลังงานของประเทศไทยนั้นจะต้องมีขอบเขตที่กว้างไปกว่าการปฏิรูปตลาดและการเปิดเสรี (Liberalization) โดยจะต้องมีขอบเขตที่ครอบคลุมไปถึงนโยบายพลังงานที่มีมิติทางสังคมซึ่งให้ความสำคัญกับตัวประชาชนในฐานะผู้ใช้พลังงานอีกด้วย กล่าวคือ ต้องมีทั้งตลาดและ “คน” ที่มีอำนาจตัดสินใจเลือกพลังงานและรับบริการในตลาดพลังงานอีกด้วย
ในบทความนี้ เราจะลองนำเอาข้อความคิดเรื่อง “ประชาธิปไตยพลังงาน (Energy Democracy)” มาปรับใช้เพื่อเพิ่มอำนาจของประชาชนดังกล่าว และเป็นรากฐานในการวิเคราะห์และพัฒนาพระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 ซึ่งอยู่ระหว่างการถูกประเมินผลสัมฤทธิ์และการประเมินผลกระทบของกฎหมาย
“ประชาธิปไตยพลังงาน” เป็นข้อความคิดที่เกิดขึ้นในยุคของการเปลี่ยนผ่านทางพลังงาน (Energy Transition) และการกระจายศูนย์ทางพลังงาน (Decentralization) กล่าวคือเป็นยุคที่นโยบายพลังงาน (ของโลก) ให้ความสำคัญกับพลังงานที่ทำลายสิ่งแวดล้อมน้อยลง และเน้นการผลิตพลังงานแบบกระจายตัวโดยผู้ผลิตรายเล็กจำนวนมากราย โดยเป็นนโยบายที่ถูกตั้งคำถามว่าระบบพลังงานนั้น “มีความเป็นธรรม” ต่อประชาชนซึ่งเป็นผู้ใช้พลังงานและอาจเป็นผู้ได้รับความเดือดร้อนเสียหายจากการประกอบกิจการพลังงานหรือไม่
ความเป็นธรรมทางพลังงานในมิติแรก เป็นประเด็นเกี่ยวกับ “สิทธิในการเลือก” ของผู้ใช้พลังงาน ข้อความคิดเกี่ยวกับประชาธิปไตยพลังงานตั้งคำถามและวิพากษ์ระบบพลังงานแบบดั้งเดิมที่มักจะมีผู้ประกอบการเป็นผู้เล่นรายใหญ่ เช่น รัฐหรือบริษัทพลังงานเอกชน ซึ่งมีอำนาจในทางข้อเท็จจริงในการกำหนดทิศทางของภาคพลังงานและสามารถกำหนดได้ว่าจะผลิตและจัดหาพลังงานแบบใดแก่ผู้ใช้พลังงาน ในขณะที่ผู้ใช้พลังงานนั้นมีบทบาทในเชิงรับกล่าวคือรอรับพลังงานที่จัดหามาโดยผู้เล่นรายใหญ่ข้างต้น ภายใต้โครงสร้างอุตสาหกรรมพลังงานแบบรวมศูนย์โดยไม่ได้มีสิทธิหรืออำนาจต่อรองที่จะ “เลือก” รับพลังงานได้ พลังงานจะถูกผลิตขึ้นในรูปแบบใด และในราคาเท่าใดเป็นสิ่งที่ผู้ใช้พลังงาน “ต้อง” ยอมรับ
โครงสร้างอุตสาหกรรมแบบรวมศูนย์โดยผู้เล่นรายใหญ่นั้นส่งผลต่อ “สิทธิและเสียง” ตลอดจนอาจก่อ “ความไม่เป็นธรรม” แก่ประชาชนได้ ผู้ใช้พลังงานอาจมีทางเลือกที่จำกัดในการซื้อหาพลังงาน เช่น หากผู้ใช้ไฟฟ้าประสงค์จะใช้ไฟฟ้าที่ผลิตจากทรัพยากรพลังงานหมุนเวียนโดยไม่ถูกบังคับให้ต้องซื้อไฟฟ้าที่ผลิตจากถ่านหินซึ่งถูกผลิตโดยโรงไฟฟ้าถ่านหินซึ่งตั้งอยู่ในพื้นที่อื่น ไม่สามารถกระทำได้
ประชาธิปไตยพลังงาน มีองค์ประกอบที่แตกต่างแต่เกี่ยวเนื่องกันสองประการ ได้แก่ องค์ประกอบ ด้านความยั่งยืน ซึ่งเน้นการสร้างสมดุลระหว่างการพัฒนาทางสังคมและเศรษฐกิจกับความจำเป็นในการคุ้มครองสิ่งแวดล้อม และองค์ประกอบด้านความเป็นธรรม ซึ่งเน้นการจัดสรรภาระและสิทธิประโยชน์ที่มีความเป็นธรรมในภาคพลังงาน
สำหรับองค์ประกอบด้านความยั่งยืนนั้น การเพิ่มสิทธิและเสียง ตลอดจนลดปัญหาความไม่เป็นธรรมดังกล่าวนั้นสามารถเกิดขึ้นได้โดยการ “เพิ่มพลัง (Empower)” ให้กับผู้ใช้ไฟฟ้าในการมีส่วนร่วมในภาคพลังงาน ประชาธิปไตยพลังงานส่งเสริมให้ผู้ใช้พลังงานมีสิทธิผลิตและใช้พลังงานที่ตนผลิตเอง และเลือกที่จะใช้พลังงานที่ผลิตในชุมชนที่ตนอาศัยโดย ไม่ถูกบังคับให้รับเอาพลังงานที่จัดหาโดยระบบพลังงานแบบรวมศูนย์
ในส่วนองค์ประกอบด้านความเป็นธรรมนั้น มีความเกี่ยวข้องกับ “ความยุติธรรมทางพลังงาน (Energy Justice)” กรอบในการสร้างความยุติธรรมทางพลังงานมีวัตถุประสงค์ในการสร้างระบบพลังงานที่มีความปลอดภัย ราคาที่ซื้อหาได้ และมีความยั่งยืนสำหรับ “ปัจเจกชน” ทุกคน จากทุกพื้นที่
ระบบพลังงานจะเรียกได้ว่าส่งเสริมความยุติธรรมก็ต่อเมื่อประชาชนจะต้องมีส่วนร่วมในการตัดสินใจของรัฐที่จะอนุญาตให้มีการดำเนินโครงการพลังงานขนาดใหญ่ซึ่งอาจส่งผลกระทบต่อชีวิต ร่างกาย สุขภาพ และสิ่งแวดล้อม (แม้ว่าในท้ายที่สุดหน่วยงานของรัฐจะเป็นผู้ใช้อำนาจในการอนุญาต แต่การใช้อำนาจนั้นจะต้องตั้งอยู่บนฐานของการใช้อำนาจในนามของประชาชนและรักษาประโยชน์ของประชาชน) นอกจากนี้ ประชาชนที่ได้รับผลกระทบจากการพัฒนาหรือดำเนินโครงการผลิตพลังงานขนาดใหญ่ ยังควรได้รับการเยียวยาความเดือดร้อนเสียหายจากการประกอบกิจการพลังงานอีกด้วย
พ.ร.บ.ประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 ไม่ได้มีบทบัญญัติที่กล่าวถึง “ประชาธิปไตยพลังงาน” โดยชัดแจ้ง หากแต่มีบทบัญญัติที่กล่าวถึง “ความเป็นธรรม” ต่อผู้ใช้พลังงาน เช่น มาตรา 7 บัญญัติว่า พ.ร.บ.นี้มีวัตถุประสงค์ ดังต่อไปนี้ (1) ส่งเสริมให้มีบริการด้านพลังงานอย่างเพียงพอ มีความมั่นคง และมีความเป็นธรรมต่อผู้ใช้พลังงานและผู้รับใบอนุญาต (5) ส่งเสริมให้การประกอบกิจการพลังงานเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ และเป็นธรรมต่อผู้รับใบอนุญาตและผู้ใช้พลังงาน และ (6) ปกป้องสิทธิเสรีภาพของผู้ใช้พลังงาน ชุมชนท้องถิ่น ประชาชน และผู้รับใบอนุญาตในการมีส่วนร่วม เข้าถึง ใช้ และจัดการด้านพลังงาน ภายใต้หลักเกณฑ์ที่ให้ความเป็นธรรมแก่ทุกฝ่าย ผู้เขียนเห็นว่าความเป็นธรรมที่ถูกบัญญัติดังกล่าวนี้สามารถตีความให้ครอบคลุมมิติต่าง ๆ ของข้อความคิดว่าด้วยประชาธิปไตยพลังงานได้
ความเป็นธรรมในมิติของการมี “สิทธิเลือก” ที่จะผลิตพลังงานนั้นถูกรับรองเอาไว้ในมาตรา 47 แห่ง พ.ร.บ.ประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 กล่าวคือ บุคคลที่ประสงค์จะผลิตไฟฟ้าจากทรัพยากรพลังงานหมุนเวียนสามารถขอรับใบอนุญาตผลิตไฟฟ้าได้ (หรืออาจเป็นกรณีได้รับการยกเว้นตาม พ.ร.ฎ.ที่ออกตามความในมาตรา 47)
อย่างไรก็ตาม บทบัญญัติดังกล่าวยังไม่ได้รองรับสิทธิของผู้ใช้พลังงานในการเลือกซื้อไฟฟ้าจากการผลิตไฟฟ้าดังกล่าวได้ กล่าวอีกนัยหนึ่งคือ กฎหมายเปิดโอกาสให้บุคคลเข้ามามีส่วนในการผลิตไฟฟ้า (แบบกระจายตัว) มากขึ้น แต่ยังไม่มีบทบัญญัติที่รับรองสิทธิในการ “เลือกซื้อ” พลังงานในตลาดอย่างชัดแจ้ง การรับรองสิทธิในการเลือกซื้อไฟฟ้าหรือเข้ามีส่วนร่วมในตลาดในกฎหมายว่าด้วยการประกอบกิจการพลังงานนั้นมีตัวอย่างเช่น มาตรา 18 แห่ง Electricity Law of 2004 ของประเทศเวียดนาม (โปรดดูรายละเอียดใน power of the act EP 28)
ในมิติของความเป็นธรรมในเชิงกระบวนการและการเยียวยาความเสียหายนั้น มาตรา 51 บัญญัติให้หลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขการออกใบอนุญาตการประกอบกิจการพลังงานจะต้องคำนึงถึงความเป็นธรรมต่อประชาชน โดยบัญญัติให้กระบวนการออกใบอนุญาตการประกอบกิจการพลังงานจะต้องให้ความสำคัญกับกระบวนการในการรับฟังความเห็นและทำความเข้าใจกับประชาชนและผู้มีส่วนได้เสีย อีกทั้งยังต้องมีมาตรการในการบรรเทาผลกระทบต่อชุมชนและสภาพแวดล้อมในพื้นที่ใกล้เคียงกับสถานประกอบกิจการพลังงาน กล่าวได้ว่า พ.ร.บ.ประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 ได้รับรององค์ประกอบของข้อความคิดเรื่องประชาธิปไตยพลังงานเอาไว้ แต่จะต้องมีการออกกฎหมายลำดับรองเพื่อขยายรายละเอียดขององค์ประกอบดังกล่าวต่อไป
นอกจากนี้ มาตรา 93 แห่ง พ.ร.บ.ประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 ยังบัญญัติให้มี “กองทุนพัฒนาไฟฟ้า” ซึ่งมีวัตถุประสงค์เพื่อเป็นทุนสนับสนุนให้มีการให้บริการไฟฟ้าไปยังท้องที่ต่าง ๆ อย่างทั่วถึง เพื่อกระจายความเจริญไปสู่ท้องถิ่น พัฒนาชุมชนในท้องถิ่นที่ได้รับผลกระทบจากการดำเนินงานของโรงไฟฟ้า ส่งเสริมการใช้พลังงานหมุนเวียนและเทคโนโลยีในการประกอบกิจการไฟฟ้าที่มีผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมน้อย โดยคำนึงถึงความสมดุลของทรัพยากรธรรมชาติและสร้างความเป็นธรรมให้กับผู้ใช้ไฟฟ้า โดยมาตรา 97 บัญญัติให้เงินกองทุนสามารถถูกจ่ายเพื่อ (3) พัฒนาหรือฟื้นฟูท้องถิ่นที่ได้รับผลกระทบจากการดำเนินงานของโรงไฟฟ้า จึงกล่าวได้ว่ากองทุนพัฒนาไฟฟ้าเป็นหนึ่งในเครื่องมือของพระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 ในการรับรองและส่งเสริมแนวคิดเรื่องประชาธิปไตยพลังงานเช่นกัน
โดยสรุป ผู้เขียนเห็นว่าข้อความคิดว่าด้วยประชาธิปไตยพลังงานนั้น สามารถใช้เพื่อเป็นแรงขับเคลื่อนในการเปลี่ยนผ่านทางพลังงาน เนื่องจากความเป็นธรรมในการเลือกและตัดสินใจที่จะผลิตและรับบริการพลังงานสนับสนุนการกระจายตัวของการผลิตพลังงาน ส่งเสริมการผลิตและใช้พลังงานจากทรัพยากรพลังงานหมุนเวียน อีกทั้งยังสนับสนุนให้มีการพัฒนาตลาดพลังงาน เช่น ตลาดค้าปลีกไฟฟ้าและสิทธิในการเข้าสู่ตลาดในฐานะผู้ซื้อหรือผู้รับบริการ (โดยมีผู้เสนอให้บริการหลายราย ผู้ซื้อจึงไม่ถูกบังคับให้ต้องจำยอมรับบริการจากผู้เล่นรายเดียวหรือน้อยรายเท่านั้น)
อย่างไรก็ตาม การพัฒนาตัวบทกฎหมายในกฎหมายระดับ พ.ร.บ.ให้มีตลาดพลังงานและรับรองสิทธิของผู้ใช้พลังงานในการเลือกซื้อไฟฟ้าจากตลาดพลังงาน และการออกฎหมายลำดับรองที่เกี่ยวข้องกับการพิจารณารองรับการมีส่วนร่วมของประชาชนในการพิจารณาเพื่อออกใบอนุญาตการประกอบกิจการพลังงานและการเยียวยาผลกระทบจากการประกอบกิจการพลังงานจะเป็นปัจจัยที่ช่วยส่งเสริมให้ประชาธิปไตยพลังงานหยั่งรากและเติบโตในประเทศไทยได้
ผศ.ดร.ปิติ เอี่ยมจำรูญลาภ ผู้อำนวยการหลักสูตร LL.M. (Business Law)
หลักสูตรนานาชาติ คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
โดย สำนักข่าวอินโฟเควสท์ (07 มิ.ย. 66)
Tags: ธุรกิจพลังงาน, พลังงาน, ไฟฟ้า