ตลอดปีที่ผ่านมา “ภาคพลังงาน (Energy Sector)” ของประเทศไทยถูกผลักให้เผชิญกับความท้าทายในการมุ่งสู่การเปลี่ยนผ่านทางพลังงานที่หลุดออกจากหน้ากระดาษมาเป็นความจริง เมื่อภาครัฐ โดยเฉพาะอย่างยิ่งหน่วยงานด้านนโยบายมีบทบาทหลัก ภาคเอกชนต้องการ “ความชัดเจน” จากภาคนโยบาย (Policy Maker) ซึ่งมีผลต่อการตัดสินใจและการดำเนินการของผู้ประกอบการ (Operator) ผู้ใช้พลังงาน (Energy User) และผู้กำกับดูแล (Regulator) อย่างมีนัยสำคัญ
ผู้มีส่วนได้เสียในภาคพลังงานนี้ต่างเผชิญกับความไม่แน่นอนจากการเปลี่ยนแปลงทางการเมือง การพัฒนาของเทคโนโลยีที่หยุดไม่อยู่ ความต้องการของผู้ใช้ไฟฟ้าที่ไม่เพียงต้องการได้พลังงานเท่านั้น แต่จะเลือกคุณสมบัติของพลังงานด้วย ความเปลี่ยนแปลงซึ่งเป็นปัจจัยสำคัญของการเปลี่ยนผ่านเหล่านี้ส่งผลกระทบต่อการตัดสินใจลงทุนและการขยับตัวของทั้งองคาพยพที่เร่งตอบโจทย์เป้าหมายการมุ่งสู่สังคมคาร์บอนต่ำ
คอลัมน์ Power of the Act ของเราได้เผยเนื้อหาที่มี “กฎหมาย” เป็นแกนกลางหรือตัวเดินเรื่องในการเปลี่ยนผ่านทางพลังงาน ทั้งหมด 23 ตอน ในปี 2025 พบว่าระบบกฎหมายพลังงานของประเทศไทย โดยเฉพาะอย่างยิ่งที่ตั้งอยู่บนฐานของพระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 นั้นกำลังถูกวัดศักยภาพจากโจทย์ในยุคของการเปลี่ยนผ่านทางพลังงาน โดยถูก “ถามซ้ำ ๆ” ว่ากฎหมายที่ถูกร่างขึ้นเพื่อรองรับกิจการไฟฟ้าแบบ Enhanced Single Buyer (ESB) นั้นจะสามารถรองรับบทบาทที่เพิ่มขึ้นของเอกชนและผู้ใช้ไฟฟ้าที่ไม่ได้ประกอบธุรกิจพลังงานในการเข้ามามีส่วนร่วมในระบบพลังงาน สัดส่วนที่เพิ่มขึ้นของพลังงานหมุนเวียนในระบบพลังงาน การสร้างความมั่นคงแน่นอนของระบบพลังงานที่มีพลังงานหมุนเวียนมากขึ้น และการไม่ขัดขวางธุรกิจแห่งอนาคต ความมั่นคง ยั่งยืน และยืดหยุ่นทางพลังงานไม่เพียงแค่อาศัยการผลิตและจัดหาพลังงานแต่ยังอาศัยการบริหารจัดการพลังงานเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพการใช้พลังงานโดยใช้ประโยชน์จากการวิเคราะห์ข้อมูลได้
เมื่อเราเข้าสู่ยุคของการวิเคราะห์ข้อมูลแล้ว ใน EP ส่งท้ายของปีนี้ ผู้เขียนและทีมนักกฎหมาย (พลอยกมล เรืองชัยศิลป์ นักกฎหมายพลังงานประจำ Energy Law Center Thailand) จึงได้ทดลองสังเคราะห์โจทย์ทางกฎหมาย โดยอาศัยการวิเคราะห์เชิงปริมาณ (Quantitative Analysis) จากการเนื้อหาของทุก ๆ EP ในปี 2025 ทั้งหมด 23 ตอน รวมประมาณ 50,000 คำ พบว่า คอลัมน์ Power of the Act ของเรามีคำว่า ‘การเปลี่ยนผ่านทางพลังงาน’ มากที่สุดโดยมีจำนวน 79 ครั้ง (0.158% ของคำทั้งหมด) รองลงมาคือ ‘การซื้อขายไฟฟ้าโดยตรงระหว่างเอกชน’ จำนวน 69 ครั้ง และ ‘การเชื่อมต่อระบบโครงข่ายไฟฟ้า (TPA)’ จำนวน 63 ครั้ง นอกจากนี้ มีการกล่าวถึง Microgrid จำนวน 65 ครั้ง และบริการเสริมความมั่นคง (Ancillary Services) 19 ครั้ง
สะท้อนว่าภาพในเชิง Quantitative ในปีที่ผ่านมาคอลัมน์ด้านกฎหมายพลังงานนี้ได้ให้ความสำคัญกับบทบาทของกฎหมายเพื่อรองรับการเปลี่ยนผ่านทางพลังงาน การเพิ่มขึ้นของพลังงานหมุนเวียน ความมั่นคงแน่นอนของระบบ และการรับรองสิทธิประกอบการของธุรกิจแห่งอนาคต คำถามที่เกิดขึ้นต่อไปคือแล้วพระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 มีเนื้อหาที่รองรับโจทย์เหล่านี้หรือไม่ เพียงใด และเราควรคาดหวังอะไรในปี 2026?
กฎหมายที่รองรับให้เอกชนและผู้ใช้ไฟฟ้ามีส่วนร่วมในระบบพลังงานมากขึ้น
ในประเด็นนี้โจทย์ของกฎหมายคือการตอบให้ได้ว่าสิทธิของเอกชนในการซื้อขายไฟฟ้าโดยตรงระหว่างกันโดยไม่ขายไฟฟ้าให้แก่การไฟฟ้าเกิดขึ้นได้หรือไม่ เมื่อเอกชน “สามารถ” ที่จะผลิตและ “กล้า” ที่จะขายไฟฟ้าระหว่างกันเองโดยไม่ต้องการรอประกาศรอบการรับซื้อโดยหน่วยงานของรัฐอีกต่อไป
เอกชนในที่นี้อาจเป็นทั้งผู้ประกอบธุรกิจและผู้ใช้ไฟฟ้าที่เริ่มผลิตไฟฟ้าเองได้และส่วนที่เหลือจากการใช้ในครัวเรือน ขณะเดียวกัน “ตลาด” ก็หยุดไม่อยู่ เนื่องจากมีความต้องการจากฝั่งผู้ใช้ไฟฟ้าที่จะซื้อไฟฟ้าจากเอกชนด้วยกันเองไม่ได้ซื้อจากการไฟฟ้าของรัฐ
เมื่อระบบพลังงานเผชิญกับความท้าทายที่ต้องรองรับทั้งความต้องการใช้ไฟฟ้าของเอกชนทั้งฝั่งที่ผลิตและขาย กับฝั่งที่ซื้อไฟฟ้าที่กระจายตัวมากขึ้น การผลิตและใช้ประโยชน์จากพลังงานหมุนเวียนในช่วงเวลาของการลดการพึ่งพาพลังงานฟอสซิลเช่นนี้ ระบบกฎหมายจึงถูกทดสอบว่า “สัญญาซื้อขายไฟฟ้าระหว่างเอกชน” (Private PPA) นั้นสามารถทำได้โดยชอบด้วยกฎหมายไม่ตกเป็นโมฆะได้หรือไม่
กิจการไฟฟ้านั้นจำเป็นต้องมีการกำกับดูแล (แต่จะมากน้อยเพียงใดในเรื่องใดเป็นอีกประเด็นหนึ่ง) หากสัญญามีวัตถุประสงค์ที่ขัดต่อกฎหมายแล้วสัญญานั้นคงไม่อาจเรียกว่าทำงานได้ ในปัจจุบันระบบกฎหมายพลังงานของไทยโดยเฉพาะอย่างยิ่งพระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 ได้มีการ “บัญญัติรับรองสิทธิ” การเข้าสู่ตลาดประกอบกิจการพลังงานสำหรับ “การผลิต การจัดให้ได้มา การจัดส่ง การจำหน่ายไฟฟ้าหรือการควบคุมระบบไฟฟ้า” ตามนิยามที่กำหนดโดยมาตรา 5 ในกิจการซื้อขายไฟฟ้าระหว่างเอกชน ผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชนที่ต้องการขายไฟฟ้าให้เอกชนอีกรายสามารถขอรับใบอนุญาตในการผลิตและจำหน่ายไฟฟ้าของบุคคลผ่านระบบใบอนุญาตตามมาตรา 47 รวมถึงใบอนุญาตที่เกี่ยวข้องจาก กกพ. ตามพระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 ได้
นอกจากนี้ รัฐยังอาจยกเว้นหน้าที่ในการขอรับใบอนุญาตได้โดยการตราพระราชกฤษฎีกากำหนดประเภท ขนาด และลักษณะของกิจการพลังงานที่ได้รับการยกเว้นไม่ต้องขอรับใบอนุญาตอีกด้วย ตลอดปีที่ผ่านมา ข้อสรุปที่ว่าผู้ขายไฟฟ้าขอรับใบอนุญาตผลิตและจำหน่ายไฟฟ้าได้นั้นไม่ได้ถูกโต้แย้งมากนัก
ประโยคที่ผู้เขียนพูดซ้ำ ๆ ตลอดปีคือ “สำหรับเอกชนแล้วเมื่อไม่มีกฎหมายห้าม เอกชนย่อมทำได้” ดังนั้นแม้พระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 จะมิได้มีถ้อยคำบัญญัติชัดเจนว่าสัญญาดังกล่าวสามารถบังคับใช้ได้ แต่เมื่อพิจารณาถึงความเป็นผลทางกฎหมายของการแสดงเจตนาเข้าทำสัญญาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ (ปพพ.) แล้ว กฎหมายแพ่งซึ่งรับสิทธิของเอกชนในการผูกนิติสัมพันธ์และให้สิทธิแก่เอกชนในการตัดสินใจและกำหนดขอบเขตความสัมพันธ์ในการเข้าทำสัญญาของตนได้ตามหลักอิสระทางแพ่ง (Private Autonomy) และรับรองเสรีภาพในการทำสัญญาในฐานะ “บ่อเกิดแห่งหนี้” ซึ่งมาตรา 194 แห่ง ปพพ. บัญญัติว่า “ด้วยอำนาจแห่งมูลหนี้ เจ้าหนี้ย่อมมีสิทธิจะเรียกให้ลูกหนี้ชำระหนี้ได้ อนึ่ง การชำระหนี้ด้วยงดเว้นการอันใดอันหนึ่งก็ย่อมมีได้” ดังนั้น หากเอกชนตกลงกันว่าจะผลิตและขายไฟฟ้าแล้วเจตนานี้ย่อมต้องถูกบังคับได้ตามกฎหมาย
แต่ประเด็นที่ผู้เขียนถูก “ถาม” มากกว่าคือ การซื้อขายไฟฟ้าโดยตรงระหว่างเอกชนซึ่งมีการส่งมอบไฟฟ้าผ่านระบบโครงข่ายไฟฟ้า (กรณีที่สถานที่ผลิตและสถานที่ใช้อยู่คนละที่กัน) อาจมีวัตถุประสงค์ที่ขัดต่อกฎหมายและอาจตกเป็นโมฆะ” เพราะถึงแม้บุคคลจะมีเสรีภาพในการทำสัญญาแต่เสรีภาพนี้ก็ไม่ได้ปราศจากขอบเขต มาตรา 150 แห่ง ปพพ. บัญญัติว่า “การใดมีวัตถุประสงค์เป็นการต้องห้ามชัดแจ้งโดยกฎหมายเป็นการพ้นวิสัยหรือเป็นการขัดต่อความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน การนั้นเป็นโมฆะ” สัญญาซื้อขายไฟฟ้าที่เอกชนทำกันเองนั้นขัดต่อ “นโยบายของรัฐ” ที่จะต้องรอให้การไฟฟ้ารับซื้อไฟฟ้ามาขายให้แก่ผู้ใช้ไฟฟ้า การซื้อขายระหว่างกันเองนี้จะทำลายความมั่นคงแน่นอนของระบบโครงข่ายไฟฟ้า
กล่าวได้ว่าระบบกฎหมายของประเทศไทยในปัจจุบันมีความสามารถในการสนับสนุน เปิดช่อง และรับรองสิทธิการเข้าสู่ตลาดให้บุคคลสามารถเข้าสู่ตลาดการซื้อไฟฟ้าระหว่างกันเองได้ แต่ศักยภาพดังกล่าวก็ยัง “ไปไม่สุด” เมื่อเอกชนยังมีคำถามเกี่ยวกับความสัมพันธ์ระหว่างความชอบด้วยกฎหมายของสัญญาซื้อขายไฟฟ้าระหว่างเอกชนและนโยบายรัฐ
กฎหมายที่รองรับการเพิ่มสัดส่วนของพลังงานหมุนเวียนในระบบ
เมื่อไฟฟ้าถูกผลิตจากทรัพยากรพลังงานหมุนเวียนที่กระจายตัว โจทย์ของกฎหมายคือการตอบให้ได้ว่าหากมีการผลิตไฟฟ้า ณ สถานที่หนึ่งที่มีศักยภาพใช้ประโยชน์จากทรัพยากรพลังงานหมุนเวียน (เช่น ที่ที่ลมพัดแรงพอหรือมีแสงแดดมากพอ) ไฟฟ้านี้จะถูกส่งไปยังสถานที่ใช้พลังงานที่ต้องการไฟฟ้าสีเขียว เช่น Data Center ได้หรือไม่ (ตลอดปี 2025 คอลัมน์ Power of the Act พูดถึง Data Center ถึง 82 ครั้ง มากกว่าปี 2024 ที่กล่าวถึง Data Center 15 ครั้ง)
การรับรองสิทธิให้ใช้ระบบโครงข่ายไฟฟ้าของการไฟฟ้าสำหรับเป็น “เส้นทาง” ส่งผ่านไฟฟ้าจากผู้ผลิตไปยังผู้ใช้ไฟฟ้าสามารถสนับสนุนการเพิ่มขึ้นของพลังงานหมุนเวียนได้ เนื่องจากผู้ผลิตและผู้ใช้ไฟฟ้าไม่ต้องลงทุนก่อสร้างระบบโครงข่ายไฟฟ้าเอง ดังนั้น กฎหมายจึงควรเปิดโอกาสให้มีการเข้าถึงและใช้บริการระบบโครงข่ายไฟฟ้าของผู้รับใบอนุญาตที่มีระบบโครงข่ายไฟฟ้าให้แก่บุคคลที่สาม (Third Party Access: TPA) ซึ่งเป็นหนึ่งในตัวชี้วัดสำคัญสำหรับการมีไฟฟ้าสะอาดเพิ่มมากขึ้นในระบบโครงข่ายไฟฟ้าโดยรวมของประเทศ (ตลอดปี 2025 คอลัมน์ Power of the Act พูดถึงสิทธิ TPA ถึง 63 ครั้ง มากกว่าปี 2024 ที่กล่าวถึงสิทธิ TPA เพียง 48 ครั้ง)
คำถามคือพระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 มีศักยภาพเพียงพอและจะสามารถถูกพัฒนาให้รองรับระบบ Third Party Access ให้เกิดขึ้นเพื่อส่งเสริมการผลิตและจำหน่ายไฟฟ้าแบบกระจายศูนย์มากขึ้นได้อย่างไร เมื่อ “สิทธิ” คือประโยชน์ของปัจเจกบุคคลที่กฎหมายรับรองและคุ้มครอง คำถามย่อมเกิดได้ว่าพระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 รับรองสิทธิในการเข้าถึงและใช้บริการระบบโครงข่ายไฟฟ้าของผู้ประกอบกิจการพลังงานหรือไม่
คำตอบคือ “รับรองอย่างชัดเจน” มาตรา 81 แห่งพระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 บัญญัติว่า “ผู้รับใบอนุญาตประกอบกิจการพลังงานมีสิทธิเชื่อมต่อและใช้โครงสร้างไฟฟ้าของผู้รับใบอนุญาตอื่น ทั้งนี้ เป็นไปตามข้อกำหนดที่ผู้รับใบอนุญาตที่มีระบบโครงข่ายพลังงานประกาศกำหนด”
หากอ่านและคิดตามตัวบทกฎหมายแล้วย่อมหมายความว่าผู้ผลิตไฟฟ้ามีสิทธิที่จะใช้ระบบโครงข่ายไฟฟ้าของการไฟฟ้าเพื่อส่งผ่านไฟฟ้าที่ตนผลิตไปให้กับผู้ใช้ไฟฟ้าได้ และการไฟฟ้ามีหน้าที่ตามกฎหมายต้องประกอบกิจการพลังงานอย่างเป็นธรรมและจะเลือกปฏิบัติอย่างไม่เป็นธรรมมิได้ โดยเจ้าของระบบโครงข่ายไฟฟ้ามีหน้าที่ต้องยินยอมให้ผู้รับใบอนุญาตรายอื่นใช้หรือเชื่อมต่อระบบโครงข่ายพลังงานของตนตามข้อกำหนดและสามารถเรียกค่าตอบแทนการใช้บริการระบบโครงข่ายได้
ผู้เขียนได้ “อ่าน” มาตรา 81 นี้จากตัวบทกฎหมายแบบคำต่อคำในหลายเวที เช่น “Law for Energy Transition” ในหลักสูตรผู้บริหารระดับสูงด้านวิทยาการพลังงาน รุ่น 21 (วพน. 21) จัดโดยสถาบันวิทยาการพลังงาน (24 เมษายน 2025) Seminar on Thailand’s Energy Transition 2025 จัดโดย Chandler Mori Hamada and AWR Lloyd (13 พฤษภาคม 2025) หลักสูตร วพน. 22 วิชา “E112 |Part 2| Law for Energy Transition” จัดโดยสถาบันวิทยาการพลังงาน (14 สิงหาคม 2025) งานสัมนา “ร้อยใจ ผู้ผลิตไฟฟ้าไทยปี 2568” จัดโดย สมาคมผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชน (APPP) และ กฟผ. (5 กันยายน 2025) ผู้ฟังบางส่วนยังมองเป็นเรื่องใหม่ทั้งที่กฎหมายนี้และสิทธินี้ “อยู่กับเรา” มาตั้งแต่เดือนธันวาคม 2007
ดังนั้น จึงไม่แปลกที่การบังคับใช้กฎหมายเพื่อคุ้มครองสิทธินี้ในปัจจุบันยังคงเผชิญกับข้อจำกัดในการให้สิทธิเข้าถึงและใช้บริการระบบโครงข่ายไฟฟ้าที่ยังไม่มีความชัดเจนจากฝั่งนโยบายของรัฐ ภาคเอกชนยัง “รอไฟเขียว” จากแผนพัฒนาพลังไฟฟ้า (แผน PDP) ในการถูกรับรองสิทธิเข้าถึงและขอใช้ระบบโครงข่ายไฟฟ้าที่ชัดเจน เสมือนว่ามาตรา 81 แห่งพระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 “ไม่อาจมีชีวิตของตัวเองได้” โดยปราศจากแผน PDP และการยอมรับของหน่วยงานด้านนโยบาย
สิทธิตามกฎหมายนี้ยังเป็นไปได้ที่ต้องรับมือกับ “ความเสี่ยงจากอำนาจ” การตัดสินใจของเจ้าของระบบโครงข่ายไฟฟ้าที่อาจคิดค่าบริการแพงและสร้างข้อกำหนดระบบโครงข่ายไฟฟ้า (TPA Code) ที่ทำตามได้ยากหรือมีต้นทุนในการทำตามที่สูง ทั้งอัตราค่าบริการและบทปรับที่เกี่ยวข้อง สิทธิตามระบบ TPA จึงอาจกลายเป็นตัวอักษรในพระราชบัญญัติที่ถูกบังคับใช้ได้ยาก และอาจมี “ราคาแพง”
การสร้างความมั่นคงแน่นอนของระบบโครงข่ายที่มีพลังงานหมุนเวียนมากขึ้น
เมื่อการเปลี่ยนผ่านทางพลังงานจะมีการทยอยเพิ่มขึ้นของการผลิตและใช้ไฟฟ้าจากทรัพยากรพลังงานหมุนเวียน ซึ่งจะมีการผลิต ส่ง และใช้ไฟฟ้าแบบกระจายตัวที่อาจถูกจ่ายเข้าระบบโครงข่าย ณ เวลาใด ๆ ที่ผลิตไฟฟ้าได้ การเพิ่มสัดส่วนพลังงานหมุนเวียนนี้อาจสร้างปัญหาความไม่มั่นคงของระบบไฟฟ้า เนื่องจากระบบโครงข่ายไฟฟ้าอาจประสบความท้าทายจากความผันผวนไม่แน่นอนของทรัพยากรพลังงานหมุนเวียน ระบบไฟฟ้าจึงยังจำเป็นต้องมีไฟฟ้าที่ถูกจ่ายเข้ามาในระบบได้อย่างแน่นอนเพื่อรักษาความมั่นคงเชื่อถือได้ของระบบโครงข่ายไฟฟ้า ประเด็นนี้เป็นประเด็นที่สำคัญมากในเวที Super Session 1 “Ancillary Services and Technologies; Opportunities for Thailand’s Power Grid” ในงาน IEEE PES GTD ASIA 2025 (27 พฤศจิกายน 2025)
หนึ่งในทางออกคือการใช้ประโยชน์จากเชื้อเพลิงทางเลือก (Alternative Fuel) เช่น LNG และไฮโดรเจนเป็นหนึ่งในปัจจัยสำคัญในช่วงการเปลี่ยนผ่านทางพลังงานอยู่ (แน่นอนว่าสถานะความเป็นเชื้อเพลิงทางเลือกของทั้ง LNG และไฮโดรเจนนั้นยังสามารถถกเถียงกันได้ต่อไปในปี 2026) ซึ่งหน่วยของรัฐโดยเฉพาะอย่างยิ่งในภาคนโยบายมีภาระหน้าที่ในการดูแลและรักษาความมั่นคงของระบบโครงข่ายอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ เพื่อให้ระบบไฟฟ้ายังคงสามารถดำเนินได้อย่างเพียงพอ ต่อเนื่อง ปลอดภัย ไม่หยุดชะงัก
ในปี 2025 นี้ ประเทศไทยเผชิญหน้ากับสงครามการค้าจากสหรัฐอเมริกาและปรากฏแนวคิดในการนำเข้า LNG จากสหรัฐอเมริกา ปัจจุบันระบบกฎหมายไทย “เปิดช่อง” ให้มีการนำเข้า LNG โดยบุคคลที่ประสงค์จะนำเข้า LNG นั้นสามารถขอรับใบอนุญาตจัดหาและค้าส่งก๊าซธรรมชาติจาก กกพ. เพื่อเป็น Gas Shipper ได้ตามพระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 และส่ง LNG ที่นำเข้ามาให้กับโรงไฟฟ้าก๊าซธรรมชาติซึ่งสามารถจ่ายหน่วยไฟฟ้าที่ผลิตจาก LNG เข้าระบบโครงข่ายของการไฟฟ้าเพื่อบริการเสริมความมั่นคงในระบบไฟฟ้าที่มีไฟฟ้าพลังงานหมุนเวียนมากขึ้นเรื่อย ๆ ได้
อย่างไรก็ตาม เชื้อเพลิงทางเลือกนี้ในยุคแห่งการเปลี่ยนผ่านทางพลังงานต้องไม่ถูกมองเป็น “อาหารจานหลัก” การผลิตไฟฟ้าจาก LNG โดยการนำเข้าหรือการจัดหา LNG จากต่างประเทศนั้นควรถูกกำหนดและกำกับดูแลให้เป็นไปเพื่อป้องกันและแก้ไขปัญหาจากความผันผวนของไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียนที่ต้องมีนโยบายพลังงานรองรับ ซึ่งเป็นหน้าที่ของคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ (กพช.) ในการใช้อำนาจตามกฎหมายเสนอนโยบายการนำเข้า Alternative Fuel โดยกำหนดปริมาณการนำเข้าที่ชัดเจนและทำแผนพัฒนาพลังงานของประเทศเสนอต่อคณะรัฐมนตรีตามมาตรา 6(1) แห่งพระราชบัญญัติคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ พ.ศ. 2535
การไม่ขัดขวางธุรกิจแห่งอนาคต
ในยุคแห่งการเปลี่ยนผ่านทางพลังงาน “ธุรกิจแห่งอนาคต” ในภาคพลังงาน คือ ธุรกิจที่สามารถตอบสนองอุปสงค์ที่เกิดขึ้นใหม่ของตลาดพลังงานในช่วงที่เริ่มมีสัดส่วนของพลังงานหมุนเวียนเพิ่มมากขึ้นในระบบ ระบบพลังงานที่ความมั่นคง ยั่งยืน และยืดหยุ่นทางพลังงานไม่อาศัยเพียงแค่การผลิตและจัดหาพลังงานแต่อาศัยการบริหารจัดการพลังงานเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพการใช้พลังงานโดยใช้ประโยชน์จากการวิเคราะห์ข้อมูลได้
หนึ่งในธุรกิจที่จำเป็นต่อการเปลี่ยนผ่านทางพลังงานคงหนีไม่พ้นธุรกิจประเภท “การให้บริการเสริมความมั่นคงของระบบโครงข่ายไฟฟ้า (Ancillary Services)” กิจการนี้สามารถแก้ปัญหาความไม่มั่นคงของระบบไฟฟ้าที่อาจเกิดขึ้นได้ เช่น ในกรณีที่ระบบไฟฟ้ามีไฟฟ้าที่ผลิตหรือจ่ายอย่างผิดปกติ หรือในเวลาที่ระบบมีไฟฟ้าไม่เพียงพอ โดยจะดำเนินการด้วยการลงมือสร้างความสมดุลระหว่างไฟฟ้าที่จะถูกจ่ายและความต้องการใช้ไฟฟ้า โดยนำไฟฟ้าที่เหลือในระบบโครงข่ายมาตอบสนองความต้องการในช่วงเวลาที่ประสบกับความผิดปกติ หรืออาจมีการดึงเอาไฟฟ้าจากระบบเก็บพลังงานสะสมมาใช้
ผู้เขียนได้ข้อคิดมาว่ากิจการนี้ไม่ใช่บริการเสริม และไม่ใช่บริการหรูหราฟุ่มเฟือย แต่เป็นสิ่งจำเป็นต่อการเปลี่ยนผ่านทางพลังงาน โจทย์ทางกฎหมายที่ควรให้ความสำคัญคือ “กิจการไฟฟ้า” ซึ่งเป็นคำที่ถูกนิยามไว้โดยเฉพาะตามมาตรา 4 แห่งพระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 นั้นครอบคลุมถึง Ancillary Services หรือไม่
กฎหมายนิยามกิจการไฟฟ้าเอาไว้ว่า “การผลิต การจัดให้ได้มา การจัดส่ง การจำหน่ายไฟฟ้า หรือการควบคุมระบบไฟฟ้า” ไม่มีคำว่าการเสริมความมั่นคงของระบบโครงข่ายไฟฟ้า การไม่มีคำ ๆ นี้ส่งผลให้เกิดคำถามว่า กกพ. จะออกใบอนุญาตให้บุคคลที่ประสงค์จะประกอบกิจการนี้ได้หรือไม่ ความท้าทายและข้อจำกัดในการบังคับใช้กฎหมายนี้อาจส่งผลกระทบต่อภาคเอกชนให้ไม่กล้าตัดสินใจลงทุน เนื่องจากความ “ไม่ครอบคลุม” ของบทบัญญัติที่เหนี่ยวรั้งการตัดสินใจเข้าสู่ตลาดการประกอบกิจการนี้
นอกจากนี้ ในยุคแห่งการเปลี่ยนผ่านทางพลังงานเช่นนี้ ระบบโครงข่ายไฟฟ้าไม่จำเป็นต้องครอบคลุมทั้งประเทศและไม่จำเป็นต้องเป็นของรัฐแบบผูกขาด ดังนั้น เพื่อรองรับการผลิตและใช้พลังงานแบบกระจายอำนาจการผลิตและใช้ไฟฟ้าแบบกระจายตัวเป็นไปได้ที่เอกชนจะลงทุนทำระบบโครงข่ายของตัวเองที่ทำงานแยกกับระบบโครงข่ายไฟฟ้าของประเทศซึ่งเรียกว่าไมโครกริด (Microgrid)
โจทย์ทางกฎหมายที่ต้องตอบให้ได้คือ การก่อสร้างและใช้งาน Microgrid นั้นเป็นการประกอบกิจการพลังงานตามกฎหมายหรือไม่ เมื่อพิจารณาตัวบทลายลักษณ์อักษรแล้วพระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 นั้น “เปิดช่อง” ให้ทำได้ จากคำนิยามของกิจการไฟฟ้าตามกฎหมายที่กิจการระบบจำหน่ายไฟฟ้าหมายถึงระบบการนำไฟฟ้าจากระบบส่งไฟฟ้าหรือระบบผลิตไฟฟ้าไปยังผู้ใช้ไฟฟ้าและให้หมายความรวมถึงศูนย์ควบคุมระบบไฟฟ้าที่ใช้ในการควบคุมระบบจำหน่ายไฟฟ้านั้นด้วย
ดังนั้นแล้ว กกพ. อาจพิจารณาว่าบุคคลประกอบกิจการ Microgrid จะต้องขอรับใบอนุญาตประเภท “ระบบจำหน่ายไฟฟ้า” ซึ่งให้นิยามของการประกอบกิจการว่าเป็นการนำไฟฟ้าจากระบบส่งไฟฟ้าหรือระบบผลิตไฟฟ้าไปยังผู้ใช้ไฟฟ้าซึ่งไม่ใช่ผู้รับใบอนุญาต และมีศูนย์ควบคุมระบบไฟฟ้าที่ใช้ในการควบคุมระบบจำหน่ายไฟฟ้านั้นด้วย กรณีนี้ กกพ. สามารถออกใบอนุญาตประกอบกิจการไมโครกริดได้โดยอาจออกประกาศกำหนดประเภทใบอนุญาตระบบจำหน่ายที่เป็นไมโครกริดนี้ตามมาตรา 47 วรรคสอง ทั้งนี้ เพื่อให้ กกพ. สามารถกำกับดูแลได้ตามลักษณะเฉพาะ เช่น สามารถกำหนดดัชนีชี้วัดคุณภาพการควบคุมระบบไฟฟ้าให้เป็นคนละประเภทกับการชี้วัดคุณภาพของการควบคุมระบบไฟฟ้าของทั้งประเทศ
โดยสรุปแล้ว สัญญาซื้อขายไฟฟ้าระหว่างเอกชนไม่ถูกฉุดรั้งด้วยระบบใบอนุญาตตามพระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 ปัจเจกบุคคลขอรับสิทธิการผลิตและจำหน่ายไฟฟ้าได้ อีกทั้งการทำสัญญาซื้อขายไฟฟ้าระหว่างเอกชนนั้นยังถูกคุ้มครองตามหลักเสรีภาพในการทำสัญญา การที่เอกชนจะลดการพึ่งพารัฐและสร้างโจทย์ให้รัฐซึ่งมีหน้าที่ต้องจัดทำสาธารณูปโภคที่มีพลวัตนั้นไม่ควรถูกมองว่าเป็นสิ่งที่ขัดต่อกฎหมายและความสงบเรียบร้อย ความชัดเจนนี้เป็นสิ่งที่เรายังคงรอคอย
สิทธิในการเชื่อมต่อและใช้ระบบโครงข่ายไฟฟ้าโดยเฉพาะอย่างยิ่งเพื่อการซื้อขายไฟฟ้าระหว่างเอกชนนั้นยังคงเป็นเพียงสิทธิในหน้ากระดาษ ผู้มีส่วนได้เสียที่เกี่ยวข้องยังคงต้องรอไฟเขียวจากองค์กรผู้กำหนดนโยบาย การรอคอยนี้ทำให้ “ไฟฟ้าสีเขียว” ยังไม่อาจไหลเวียนในระบบพลังงานได้อย่างเต็มที่ การใช้บริการระบบโครงข่ายไฟฟ้าที่เอกชนยังต้อง “ง้อ” เจ้าของโครงข่ายยังคงไม่อาจเรียกได้ว่าเป็น “สิทธิ”ส่วนบทบาทของ Alternative Fuel ในฐานะ “Transition Fuel” ขึ้นอยู่กับการกำหนดนโยบายจากภาครัฐ
การมีนโยบายพลังงานรองรับจึงสำคัญต่อการกำหนดบทบาทในการเป็นเชื้อเพลิงสำหรับผลิตไฟฟ้าที่จะถูกใช้เพื่อรองรับความผันผวนของไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียน มิได้นำเข้ามาเพื่อเป็นเชื้อเพลิงหลักในการผลิตไฟฟ้า ภาครัฐจำเป็นต้องปักหมุดหมายแห่งเวลาสิ้นสุดและจำกัดจำนวนที่จะนำเข้ามาใช้เป็นเชื้อเพลิงในการผลิตไฟฟ้าด้วย โดยจะต้องไม่มองว่าเชื้อเพลิงที่ใช้รักษาความมั่นคงของระบบไฟฟ้านี้เป็นเชื้อเพลิงหลักถาวรในการผลิตไฟฟ้า เนื่องจากการกำกับดูแลการประกอบกิจการพลังงานนั้น กกพ. จะต้องใช้อำนาจให้เป็นไป “ภายใต้กรอบนโยบายของรัฐ” ตามมาตรา 11(1) พระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550
บุคคลที่ประสงค์จะประกอบกิจการแห่งอนาคต เช่น Ancillary Services และ Microgrid นั้นต้องเผชิญกับข้อจำกัดจากนิยามของ “กิจการไฟฟ้า” ซึ่งถูกบัญญัติเอาไว้โดยเฉพาะ นิยามที่ว่านี้ไม่มีทั้งคำว่า Ancillary Services และ Microgrid ซึ่งเป็นกิจการที่ควรเกิดตามความต้องการของตลาด ความเป็นไปได้ทางเทคนิคและการมีต้นทุนที่สมเหตุสมผลกลับถูกเหนี่ยวรั้งหรือไม่ถูกสนับสนุนโดยตัวบทกฎหมาย
ท้ายนี้ แม้ว่าปี 2025 จะมีความท้าทายทางกฎหมายหลายประการ แต่ผู้เขียนเห็นว่าตลอดหนึ่งปีมานี้ก็เป็นขวบปีที่กฎหมายพลังงานไทยถูกพัฒนาอย่างมาก ซึ่งมีตัวชี้วัดจากการวิเคราะห์เชิงปริมาณเบื้องต้นผ่านคอลัมน์ Power of the Act นี้ ในอัตราเร่งที่ไม่น่าจะเคยมีมาก่อน ผู้เขียนเห็นว่าปี 2026 ที่กำลังจะมาถึง เราทุกคนจะล้วนสามารถมีส่วนในการพัฒนากฎหมายพลังงานไทยต่อไปคงไม่ผิดหากจะกล่าวว่าเราทุกคนล้วนมีส่วนได้เสียในภาคพลังงาน
ผศ.ดร.ปิติ เอี่ยมจำรูญลาภ ผู้อำนวยการหลักสูตร LL.M. (Business Law)
หลักสูตรนานาชาติ คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
โดย สำนักข่าวอินโฟเควสท์ (17 ธ.ค. 68)
