เมื่อวันที่ 31 มีนาคม 2569 ผู้เขียนได้ร่วมเวทีเสวนา “สหรัฐฯ – อิหร่านในยุคทรัมป์: เกมอำนาจและภูมิรัฐศาสตร์ตะวันออกกลาง” ร่วมกับ รศ.ดร.ปิติ ศรีแสงนาม และ ผศ.ดร.ประพีร์ อภิชาติสกล จัดโดยสำนักพิมพ์มติชน โดยได้รับโจทย์ให้วิเคราะห์ประเด็นด้านพลังงานจากสถานการณ์ช่วงนี้
“Keyword” คำหนึ่งที่เราพูดกันซ้ำ ๆ คือ “ราคาน้ำมัน” ด้วยเหตุนี้ จึงชวนทุกท่านตั้งคำถามต่อว่า “รัฐ” สามารถ “ทำ” อะไรได้บ้างเพื่อให้ราคาพลังงานในประเทศเป็นราคาที่สมเหตุสมผลในช่วงเวลานี้ และรัฐสามารถใช้กฎหมายข้อใด ฉบับใดเป็นปัจจัยขับเคลื่อนไปสู่เป้าหมายนี้
ความมั่นคงทางพลังงาน: ดูวิธีคิดของโดนัลด์ ทรัมป์แล้วเหลียวมองไทย
ผศ.ดร.ประพีร์ อภิชาติสกล อธิบายถึง “แผนยุทธศาสตร์ความมั่นคงแห่งชาติ (National Security Strategy – NSS) ค.ศ. 2017 ในหนังสือ “Trump 2.1 ระเบียบโลกใหม่ยุค America First” แผนนี้ระบุว่าสหรัฐจำต้องปกป้องผลประโยชน์แห่งชาติ โดยแบ่งออกเป็น 4 หัวข้อหลัก ซึ่งรวมถึง “การส่งเสริมความมั่งคั่งของคนอเมริกัน (Promote American Prosperity)” โดยการ “ยอมรับ” ว่าสหรัฐเป็นเจ้าแห่งพลังงาน (Embrace Energy Dominance) ตามแนวคิดนี้ สหรัฐจะใช้ประโยชน์จากการเป็นผู้นำให้เป็นประโยชน์เพื่อกระจายการลงทุน ส่งเสริมความมั่นคงทางเศรษฐกิจและความมั่นคงของชาติ เช่น ผลักดันการส่งออกด้านพลังงานในระดับสากล สหรัฐจะพยายามเข้าถึงแหล่งพลังงานที่มีประสิทธิภาพสูงจากทั่วโลก เพื่อลดต้นทุนทางพลังงานต่าง ๆ เช่น เชื้อเพลิงฟอสซิล พลังงานนิวเคลียร์ และพลังงานหมุนเวียน ซึ่งจะช่วยลดความยากจน ส่งเสริมความมั่งคั่งและการเติบโตทางเศรษฐกิจ
หนังสือ “Trump 2.1 ระเบียบโลกใหม่ยุค America First ยังได้อธิบายถึง “America First ในนโยบายต่างประเทศของประธานาธิบดีโดนัลด์ ทรัมป์ สมัยที่ 2” รัฐบาลสหรัฐในยุคนี้มุ่งจัดการกับปัญหาเงินเฟ้อ ซึ่งเกิดจากการใช้เงินเกินตัวไปอย่างมหาศาลและราคาพลังงานที่สูงขึ้น โดนัลด์ ทรัมป์ จึงประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินด้านพลังงานแห่งชาติ (National Energy Emergency) วางแผนขยายกำลังการผลิตพลังงานในประเทศ รวมถึงการขุดเจาะน้ำมันและก๊าซธรรมชาติเพื่อรักษาความเป็นชาติผู้นำด้านพลังงานและเทคโนโลยี โดยจะทำให้ราคาถูกลงและส่งออกพลังงานจากสหรัฐไปทั่วโลกและจะทำให้สหรัฐกลายเป็นประเทศที่ร่ำรวยอีกครั้ง
จะเห็นได้ว่า “ราคาพลังงาน” นับได้ว่าเป็นองค์ประกอบของนโยบายพลังงาน ซึ่งสอดคล้องกับแนวคิดทางวิชาการของ “ความมั่นคงทางพลังงาน (Energy Security)” ซึ่งในทางวิชาการ ความมั่นคงทางพลังงานคือการจัดหา (Supply) พลังงานที่มากเพียงพอสำหรับประเทศและพลเมืองทั้งหมด (หรือเกือบทั้งหมด) ตลอดจนภาคธุรกิจ ในราคาที่สมเหตุสมผล (Reasonable) และเป็นราคาที่ผู้ใช้พลังงานสามารถจ่ายได้ (Affordable) โดยปราศจากความเสี่ยงของการหยุดชะงักของบริการ
คำถามคือ “ใครจัดหา” “ใครกำกับพฤติกรรมการให้บริการพลังงาน” และ “ใครทำให้ราคาสมเหตุสมผลและเป็นราคาที่ผู้ใช้พลังงานจ่ายไหว” คำตอบคือ “รัฐ”
คำตอบนี้เป็นไปตามมาตรา 56 วรรคหนึ่งของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 บัญญัติว่า “รัฐต้องจัดหรือดำเนินการให้มีสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานที่จำเป็นต่อการดำรงชีวิตของประชาชนอย่างทั่วถึงตามหลักการพัฒนาอย่างยั่งยืน” ผมเห็นว่าคำกิริยาคือ “จัดหรือดำเนินการ” นั้นครอบคลุมการกระทำได้หลายแบบ สามารถเป็นไปได้ทั้งการใช้อำนาจกำหนดนโยบาย (Policy Making Power) การลงมือประกอบการเองโดยตรง (Operating Power) และการใช้อำนาจกำกับดูแล (Regulatory Power)
ราคาน้ำมันในช่วงเกมอำนาจและภูมิรัฐศาสตร์ของตะวันออกกลาง
ตราบเท่าที่ประเทศไทยยังคงพึ่งพาการนำเข้าน้ำมันจากต่างประเทศจำนวนมาก โดยเกือบครึ่งมาจากแถบตะวันออกกลาง ความมั่นคงทางพลังงานในมิติด้านความเพียงพอของน้ำมันย่อมถูกกระทบอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ เราหนีความจริงไม่ได้ว่าน้ำมันดิบจะถูกนำเข้ามาได้น้อยลงจากการขนส่งผ่านช่องแคบฮอร์มุซ อย่างไรก็ตาม ผมข้อตั้งข้อสังเกตว่าความเพียงพอของน้ำมันดิบที่จะเข้าสู่การกลั่นและค้าปลีกในประเทศนั้นแม้จะสัมพันธ์กับราคาค้าปลีกน้ำมัน แต่เราก็มี “รัฐ” ที่ต้อง “จัดหรือดำเนินการ” ให้ราคาค้าปลีกนั้นยังอยู่ในระดับที่สมเหตุสมผล (Reasonable) และเป็นราคาที่ผู้ใช้พลังงานสามารถจ่ายได้ (Affordable)
ต้นทุนของน้ำมันดิบที่ถูกนำเข้ามาในยุคที่ประเทศผู้นำเข้าน้ำมันต่าง “แย่งกัน” นั้นอาจสูงขึ้นตามกลไกตลาด แต่ราคาค้าปลีกน้ำมันในประเทศไทยประกอบด้วย 1) ต้นทุนเนื้อน้ำมัน คือ ต้นทุนราคาน้ำมันสำเร็จรูปที่ผลิตจากโรงกลั่น ผันผวนไปตามราคาน้ำมันในตลาดโลก 2) ภาษี ประกอบด้วย ภาษีสรรพสามิต ภาษีเทศบาล และภาษีมูลค่าเพิ่ม 3) เงินเข้ากองทุน ประกอบด้วย เงินกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิง จัดเก็บตามประกาศคณะกรรมการบริหารกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิง (กบน.) เพื่อรักษาเสถียรภาพราคาขายปลีกน้ำมันในประเทศไม่ให้เกิดความผันผวน และเงินกองทุนเพื่อส่งเสริมการอนุรักษ์พลังงาน จัดเก็บตามประกาศคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ (กพช.) เพื่อส่งเสริมสนับสนุนพลังงานทางเลือก พลังงานทดแทน เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพและลดการใช้พลังงาน และ 4) ค่าการตลาด คือ ส่วนที่เป็นต้นทุน ค่าใช้จ่าย และกำไรของธุรกิจค้าปลีกน้ำมันทั้งระบบ ตั้งแต่การจัดการคลังน้ำมัน การขนส่งน้ำมันมายังสถานีบริการ รวมถึงการให้บริการของสถานีบริการที่เติมน้ำมันแต่ละลิตรให้กับประชาชน
จากโครงสร้างราคาค้าปลีกน้ำมันข้างต้น กล่าวได้ว่าตัวเนื้อน้ำมันเป็นเพียงส่วนหนึ่งของราคาค้าปลีกน้ำมันเท่านั้น ปัจจัยที่ “อยู่ในมือรัฐ” เช่น ภาษีนั้นไม่ใช่สิ่งที่จะผันผวนไปตามเกมอำนาจและภูมิรัฐศาสตร์ตะวันออกกลาง รัฐย่อมมีอำนาจลดหรือยกเว้นการเรียกเก็บภาษีเช่นภาษีสรรพสามิตได้ แนวทางนี้ปรากฏในประเทศออสเตรเลียที่รัฐบาลออสเตรเลีย (National Cabinet) เตรียมลดภาษีน้ำมันเชื้อเพลิง (Fuel Excise) ลงครึ่งหนึ่งเป็นระยะเวลา 3 เดือน เพื่อช่วยบรรเทาภาระค่าครองชีพของประชาชน
การกำกับดูแลค่าการกลั่น
“ค่าการกลั่น” ไม่ใช่กำไรสุทธิของโรงกลั่น แต่คือส่วนต่างราคาน้ำมันสำเร็จรูปที่ขายหน้าโรงกลั่น ลบด้วยราคาน้ำมันดิบที่ซื้อมา โรงกลั่นจะซื้อน้ำมันดิบมาจากผู้ผลิตน้ำมันหรือผู้จัดหาน้ำมัน ทำให้ต้นทุนของโรงกลั่นน้ำมันจะเปลี่ยนแปลงไปตามความเคลื่อนไหวของราคาน้ำมันดิบ โรงกลั่นน้ำมันจะกลั่นน้ำมันดิบให้กลายเป็นน้ำมันสำเร็จรูป เช่น น้ำมันดีเซลและน้ำมันเบนซิน
ราคาขายน้ำมันสำเร็จรูปแต่ละประเภทจะขึ้นอยู่กับภาวะตลาด ไม่ว่าจะเป็นอุปสงค์ในการใช้น้ำมันสำเร็จรูปที่มีคุณภาพแตกต่างกันไป หรืออุปทานของกำลังการผลิตภาพรวมในประเทศหรือภูมิภาค โดยส่วนต่างระหว่างราคาน้ำมันสำเร็จรูปที่โรงกลั่นผลิตได้ กับต้นทุนราคาน้ำมันดิบที่จัดหามากลั่น จะถูกเรียกว่า “Gross Refining Margin” หรือ “ค่าการกลั่นน้ำมัน” ซึ่งสะท้อนอัตรากำไรขั้นต้นของโรงกลั่นน้ำมัน
โรงกลั่นคิดค่าการกลั่นจากการคำนวณราคา “ณ โรงกลั่นน้ำมันเชื้อเพลิงและค่าการตลาดน้ำมันเชื้อเพลิง” ตามหลักเกณฑ์ที่ปรากฏในมติการประชุมคณะกรรมการนโยบายพลังงาน (กบง.) ครั้งที่ 8/2561 (ครั้งที่ 55) เมื่อวันที่ 20 เมษายน 2561 อนุมัติสูตรการคำนวณราคาหน้าโรงกลั่นแบบ “พรีเมียม” เข้าไปในน้ำมันที่ขาย
ดร.คุรุจิต นาครทรรพ อดีตปลัดกระทรวงพลังงาน ให้คำอธิบายเอาไว้ว่าการตั้งราคาหน้าโรงกลั่นในประเทศไทย ใช้หลักการ “ราคาการนำเข้าเสมือน” (Import Parity) เพื่อแข่งกับราคาน้ำมันสำเร็จรูปนำเข้า จึงไปอ้างอิงราคาตลาดสิงคโปร์ ราคาหน้าโรงกลั่นของไทย ที่อ้างอิงราคาตลาดสิงคโปร์ ซึ่งไม่ใช่ราคาที่รัฐบาลสิงคโปร์ประกาศ แต่เป็นราคาจากแพลตฟอร์ม MOPS (Mean of Platts Singapore) โดยบริษัท S&P Global Platts เป็นผู้รวบรวมข้อมูล เนื่องจากตลาดสิงคโปร์เป็นตลาดที่สะท้อนถึงดีมานด์และซัพพลายของน้ำมันสำเร็จรูปในแต่ละวันได้จริง
คำถามคือ กบง. เป็นใคร “ใช้อำนาจอะไร”
กบง. ถูกตั้งโดยอำนาจของคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ (กพช.) ซึ่งใช้อำนาจตามมาตรา 9 วรรคหนึ่งแห่งพระราชบัญญัติคณะกรรมการนโยบายพลังงาน พ.ศ. 2535 ให้อำนาจแก่ กพช. “แต่งตั้งคณะกรรมการคณะหนึ่งหรือหลายคณะ เพื่อพิจารณาหรือปฏิบัติการอย่างหนึ่งอย่างใดตามที่คณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติมอบหมายได้” ซึ่ง กบง. มีอำนาจหน้าที่ประการหนึ่งคือ “เสนอแนะนโยบายและมาตรการทางด้านราคาพลังงาน และกำกับการเปลี่ยนแปลงของอัตราค่าไฟฟ้าตามสูตรการปรับอัตราค่าไฟฟ้าโดยอัตโนมัติ” และยังมีอำนาจ “ขอให้กระทรวง ทบวง กรม ราชการส่วนท้องถิ่น รัฐวิสาหกิจ หรือบุคคลใด ๆ เสนอรายละเอียดทางวิชาการ การเงิน สถิติ และเรื่องต่าง ๆ ที่จำเป็นที่เกี่ยวข้องกับนโยบาย แผนการบริหารและพัฒนาพลังงานของประเทศได้”
การตั้งราคาหน้าโรงกลั่นนั้นเป็นผลจากการปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ที่รัฐใช้อำนาจกำหนดขึ้น หากจะมีการปรับหรือใช้หลักเกณฑ์พิเศษในช่วงเวลาที่มีวิกฤตพลังงานแล้วรัฐก็ย่อมมีอำนาจแก้ไขหลักเกณฑ์การคิดราคานี้ได้ การใช้อำนาจนี้ก็ “อยู่ในมือรัฐ” ไม่ได้ขึ้นอยู่กับสงครามในตะวันออกกลาง อย่างไรก็ตาม อาจมีการโต้แย้งได้ว่าผู้ประกอบการโรงกลั่นไม่จำเป็นต้องปฏิบัติตามมติ กบง. เพราะมตินี้ไม่ได้มีสถานะเป็นกฎหมายหรือคำสั่งให้ผู้ประกอบการต้องปฏิบัติตาม
ผู้ประกอบกิจการโรงกลั่นน้ำมันที่มีปริมาณการค้าแต่ละชนิด หรือรวมกันทุกชนิดปีละตั้งแต่หนึ่งแสนเมตริกตันขึ้นไปจะมีสถานะเป็นผู้ค้าน้ำมันตามมาตรา 7 แห่งพระราชบัญญัติการค้าน้ำมันเชื้อเพลิง พ.ศ. 2543 ซึ่งจะต้องเป็นผู้ได้รับใบอนุญาตจากรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพลังงาน จึงเรียกได้ว่าเป็นการประกอบกิจการที่ถูกกำกับดูแล (Regulated) โดยรัฐ รัฐมีอำนาจเหนือในการกำกับดูแลการประกอบกิจการโดยมาตรา 8 แห่งพระราชบัญญัติการค้าน้ำมันเชื้อเพลิง พ.ศ. 2543 บัญญัติว่า “ในกรณีที่มีเหตุจำเป็นเพื่อประโยชน์แห่งความมั่นคงของประเทศ การป้องกันและแก้ไขการขาดแคลนน้ำมันเชื้อเพลิง รวมทั้งการกำหนดและควบคุมคุณภาพน้ำมันเชื้อเพลิง รัฐมนตรีจะออกประกาศกำหนดเงื่อนไขเกี่ยวกับการดำเนินการค้าใด ๆ ตามที่เห็นสมควร เพื่อให้ผู้ค้าน้ำมันตามมาตรา 7 ปฏิบัติตามก็ได้” จึงมิใช่กรณีที่รัฐขาดฐานทางกฎหมายในการกำกับพฤติกรรมการประกอบกิจการหากรัฐต้องการลงมือทำ
ราคาจำหน่ายน้ำมัน
คณะรัฐมนตรี (ครม.) มีมติเมื่อวันที่ 21 พ.ค. 2534 อนุมัติให้ดำเนินการยกเลิกการควบคุมราคาน้ำมันเชื้อเพลิง ซึ่งทำให้ราคาน้ำมันเชื้อเพลิงเป็นไปตามกลไกตลาดเสรี และสะท้อนต้นทุนที่แท้จริง จึงเกิดคำถามขึ้นว่าหากรัฐ “เลือกที่จะกำกับราคาจำหน่ายน้ำมัน” ในช่วงสงครามสหรัฐฯ-อิหร่านแล้วรัฐจะสามารถใช้อำนาจตามกฎหมายใด คณะกรรมการกำหนดราคากลาง (กกร.) มีอำนาจตามพระราชบัญญัติว่าด้วยราคาสินค้าและบริการ พ.ศ. 2542 ในการกำกับราคาจำหน่ายน้ำมันในประเทศหรือไม่
เพื่อป้องกันการกำหนดราคาซื้อ ราคาจำหน่าย หรือการกำหนดเงื่อนไขและวิธีปฏิบัติทางการค้าอันไม่เป็นธรรม กกร. ด้วยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี มีอำนาจตามมาตรา 24 วรรคหนึ่งแห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยราคาสินค้าและบริการ พ.ศ. 2542 ประกาศกำหนดให้สินค้าหรือบริการใด มีฐานะเป็นสินค้าหรือบริการที่สามารถถูกควบคุมได้ จึงหมายความว่าหากรัฐบาล “เลือก” ที่จะควบคุมราคาน้ำมันที่จำหน่าย ณ สถานีบริการน้ำมันเชื้อเพลิงแล้วก็ย่อมมีอำนาจประกาศให้น้ำมันเป็นสินค้าควบคุม (อย่างน้อยในช่วงวิกฤตพลังงาน)
เมื่อได้มีการประกาศกำหนดสินค้าหรือบริการควบคุมตามมาตรา 24 แล้ว กกร. มีอำนาจกำกับดูแล (Regulatory Power) กำหนดราคาซื้อหรือราคาจำหน่ายสินค้าหรือบริการควบคุมให้ผู้ซื้อสามารถซื้อในราคาไม่ต่ำกว่าราคาที่กำหนด หรือให้ผู้จำหน่ายสามารถจำหน่ายในราคาไม่สูงกว่าราคาที่กำหนด หรือตรึงราคาไว้ในราคาใดราคาหนึ่ง และกำหนดอัตรากำไรสูงสุดต่อหน่วยของสินค้าหรือบริการควบคุมที่ผู้จำหน่ายจะได้รับจากการจำหน่ายสินค้าหรือบริการควบคุม หรือกำหนดอัตราส่วนแตกต่างระหว่างราคาซื้อกับราคาขายสินค้า หรือบริการควบคุมในแต่ละช่วงการค้า
การที่สถานีบริการน้ำมันเชื้อเพลิง เช่น สถานีบริการติดถนนใหญ่ เป็นการประกอบกิจการควบคุมประเภทที่สามตามพระราชบัญญัติควบคุมน้ำมันเชื้อเพลิง พ.ศ. 2542 (ประกอบกฎกระทรวงกำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขเกี่ยวกับการแจ้ง การอนุญาตและอัตราค่าธรรมเนียมเกี่ยวกับการประกอบกิจการน้ำมันเชื้อเพลิง พ.ศ. 2556) ซึ่งห้ามมิให้ผู้ใดประกอบกิจการดังกล่าวโดยไม่ได้รับใบอนุญาตจากผู้อนุญาต การอนุญาตตามพระราชบัญญัติควบคุมน้ำมันเชื้อเพลิง พ.ศ. 2542 นั้นมีเป้าหมายเพื่อสร้างความปลอดภัย และป้องกันอันตรายจากการให้บริการเติมน้ำมันของสถานีบริการน้ำมันเชื้อเพลิงเป็นการกำกับดูแลในเชิงป้องกันเพื่อสร้างความปลอดภัยในการก่อสร้างและใช้งานสถานีซึ่งเป็นการกำกับดูแลคนละมิติกับการกำกับดูแลราคาของ กกร. ที่สามารถใช้อำนาจตามพระราชบัญญัติว่าด้วยราคาสินค้าและบริการ พ.ศ. 2542 กำหนดหรือควบคุมราคาจำหน่ายน้ำมันให้สะท้อนต้นทุนที่แท้จริง อยู่ในระดับที่สมเหตุสมผล และเป็นราคาที่ผู้บริโภคสามารถเข้าถึงได้ เพราะฉะนั้นบทบาทของกรมธุรกิจพลังงานและ กกร. จึงเป็นการใช้อำนาจรัฐที่มิได้ซ้อนทับกัน
โดยสรุปแล้ว หากรัฐ “จริงใจ” ที่จะ “จัดหรือดำเนินการ” ให้ประชาชนยังคงมีน้ำมันใช้ในราคาที่สะท้อนต้นทุนที่แท้จริง เป็นราคาที่จ่ายไหว และมิใช่ราคาที่สร้างปัญหาเสถียรภาพด้านราคาแล้ว รัฐย่อมดำเนินการได้โดยไม่มีช่องว่างทางกฎหมายเป็นอำนาจที่อยู่ในมือของรัฐตามกฎหมายในปัจจุบัน ระบบกฎหมายไทยมีฐานทางกฎหมายรองรับการใช้อำนาจ กพช. และ กบง. ดำเนินการและคิดราคาได้ในระดับนโยบาย มีกฎหมายให้อำนาจแก่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงพลังงาน และ กกร. ใช้อำนาจกำกับดูแลทั้งค่าการกลั่นและราคาจำหน่ายน้ำมัน ไม่มีเหตุใดที่หน่วยงานของรัฐจะเกี่ยงกันทำงานเสมือนว่ามีชีวิตแยกต่างหากจากกันโดยต่างกฎหมายแต่ละฉบับ ซึ่งแท้จริงแล้วต่างเป็นกฎหมายของประเทศไทยด้วยกันทั้งสิ้น
ผศ.ดร.ปิติ เอี่ยมจำรูญลาภ ผู้อำนวยการหลักสูตร LL.M. (Business Law)
หลักสูตรนานาชาติ คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
โดย สำนักข่าวอินโฟเควสท์ (01 เม.ย. 69)
