สำนักงานคณะกรรมการกำกับกิจการพลังงานได้เผยแพร่เอกสารรับฟังความคิดเห็น เรื่อง ร่างหลักเกณฑ์ โครงการนำร่องการซื้อขายไฟฟ้าพลังงานหมุนเวียนในรูปแบบการทำสัญญาซื้อขายพลังงานไฟฟ้าได้โดยตรง (Direct Power Purchase Agreement: Direct PPA) ผ่านการขอใช้บริการระบบโครงข่ายไฟฟ้าให้แก่บุคคลที่สาม (Third Party Access: TPA) สำหรับศูนย์ข้อมูล (Data Center) (“ร่างหลักเกณฑ์โครงการ DPPA”) เพื่อเป็น “โครงการนำร่อง” (https://www.erc.or.th/th/listen-to-opinions/580) และขณะเดียวกันก็ได้เผยแพร่เอกสารรับฟังความคิดเห็นร่างข้อกำหนดการเปิดใช้ระบบโครงข่ายไฟฟ้าให้แก่บุคคลที่สาม (Third Party Access Code) (“ร่าง TPA Code”) (https://www.erc.or.th/th/listen-to-opinions/581)
โดยการรับฟังความคิดเห็นครั้งนี้จัดขึ้นตั้งแต่วันที่ 3 ตุลาคม 2568 ถึงวันที่ 10 ตุลาคม 2568 ผู้เขียนเห็นว่าทั้งร่างโครงการ DPPA และร่าง TPA Code เป็น “ก้าวสำคัญของการเปลี่ยนผ่านทางพลังงาน” ของประเทศไทยเอกสารทั้งสองฉบับมีความเกี่ยวข้องกับ “ข้อกฎหมาย” หลายข้อโดยเฉพาะอย่างยิ่งกับพระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 ดังนั้น ผู้เขียนจึงวิเคราะห์เอกสารทั้งสองฉบับผ่านมุมมองทางกฎหมายและสัญญา โดยขอเลือกเอาประเด็นที่ส่งผลต่อการตัดสินใจลงทุนหรือดึงดูดการเข้าร่วมโครงการของผู้ผลิตไฟฟ้า
เป็นโครงการ Offsite PPA ใหม่ที่ไม่ขัดกับโครงสร้างกิจการไฟฟ้าแบบ ESB
ตามข้อ 4. ของร่างหลักเกณฑ์โครงการ DPPA นั้น ผู้ผลิตไฟฟ้าที่จะเข้าร่วมโครงการฯ ได้นั้นจะต้องเป็น “โรงไฟฟ้าพลังงานหมุนเวียน” ที่ต้องลงทุนใหม่เพื่อประกอบกิจการผลิตไฟฟ้าอยู่แล้ว และไม่มีการขายไฟฟ้ากลับเข้าสู่ระบบไฟฟ้าของประเทศ เรียกได้ว่าเป็นการลงทุนโครงการผลิตไฟฟ้าใหม่เพื่อ Data Center โดยเฉพาะ ต้องไม่มีสัญญาซื้อขายไฟฟ้าที่ยังคงมีผลผูกพันกับภาครัฐ รวมถึงต้องได้รับการตรวจสอบและยืนยันจากการไฟฟ้าว่า ระบบโครงข่ายไฟฟ้าสามารถรองรับได้ จากรูปแบบข้างต้น ผู้เขียนเห็นว่าโครงการ DPPA นั้น เป็นกิจการที่อยู่คนละตลาดกับการขายไฟฟ้าให้รัฐจึงไม่ได้ขัดกับโครงสร้างกิจการไฟฟ้าแบบ Enhanced-Single Buyer (ESB)
จากหลักเกณฑ์ข้างต้นผู้เขียนเข้าใจว่าโรงไฟฟ้าพลังงานหมุนเวียนที่จะขายและส่งมอบไฟฟ้าพลังงานหมุนเวียนให้ Data Center นั้นไม่จำเป็นต้องตั้งอยู่ในพื้นที่หรือที่ดินของ Data Center แต่สามารถตั้งอยู่ห่างออกไปได้ การผลิตและขายตาม DPPA นั้นจึงจำเป็นต้องใช้ “ระบบโครงข่ายไฟฟ้า” ของการไฟฟ้าไม่ว่าจะเป็นของการไฟฟ้า (กฟผ. กฟน. หรือ กฟภ.) ใดก็ตาม เรียกได้ว่าการซื้อขายและชำระค่าตอบแทนระหว่างผู้ผลิตไฟฟ้าและ Data Center นั้นเป็นไปตามสัญญาซื้อขาย แต่เมื่อขึ้นชื่อว่า “ซื้อ” ก็ต้องมีการส่งมอบหน่วยไฟฟ้า เพื่อให้ Data Center นับเอาหน่วยไฟฟ้าพลังงานหมุนเวียนไปตอบข้อกำหนดจากบริษัทแม่ตามข้อ 3.1 ของร่างโครงการ DPPA
การส่งมอบหน่วยไฟฟ้านั้นจะเป็นการส่งมอบโดยใช้ระบบโครงข่ายไฟฟ้าของการไฟฟ้า ผู้ผลิตไฟฟ้าจ่ายไฟฟ้าเข้าระบบ ณ จุดที่โครงข่ายไฟฟ้ามีศักยภาพรับเอาหน่วยไฟฟ้าพลังงานหมุนเวียนเข้า (entry point) เพื่อนำไปส่งมอบให้ Data Center ที่จะรับเอาหน่วยไฟฟ้า (exit point) โดยหน้าที่ให้บริการนี้จะเป็นสัญญาใช้บริการระบบโครงข่ายไฟฟ้าซึ่งจะตกอยู่ในบังคับของ TPA Code
หากเป็นกรณีของระบบโครงข่ายไฟฟ้าที่ไม่มีหน่วยไฟฟ้าอื่นอยู่เลย แต่เป็นโครงข่ายไฟฟ้าที่รับแต่ไฟฟ้าพลังงานหมุนเวียนเท่านั้น ในกรณีนี้ ไฟฟ้าที่รับเข้าและถูกจำหน่ายออกย่อมไม่มีปัญหาว่าเป็น “หน่วยอิเล็กตรอนไฟฟ้าพลังงานหมุนเวียน” ที่เข้าไปในระบบโครงข่าย ณ entry point กับที่ถูกใช้โดย Data Center ณ exit point เป็นหน่วยเดียวกันหรือไม่
อย่างไรก็ตาม ผู้เขียนขอตั้งคำถามว่าหากระบบโครงข่ายไฟฟ้าที่การไฟฟ้าใช้รับหน่วยไฟฟ้าพลังงานหมุนเวียนนั้นเป็นระบบโครงข่ายที่มีไฟฟ้าอื่นปะปนอยู่ด้วย เนื่องจากเป็นศักยภาพของระบบโครงข่ายไฟฟ้าที่เหลืออยู่ (Available Transfer Capacity หรือ “ATC”) แล้ว หน่วยไฟฟ้าที่ Data Center ใช้จริง ณ ปลายทางอาจมิใช่หน่วยอิเล็กตรอนไฟฟ้าหน่วยเดียวกับที่ผู้ผลิตไฟฟ้าที่ได้จ่ายเข้าระบบโครงข่าย ณ entry point ซึ่งเป็นไปได้ว่าผู้ผลิตจะต้องดำเนินการเพื่อให้ได้มาซึ่งเอกสารยืนยันการจ่ายหน่วยไฟฟ้าพลังงานหมุนเวียนเข้าระบบโครงข่าย (เช่น Renewable Energy Certificate (REC)) และโอนเอกสารนี้ให้ Data Center
หากการส่งมอบไฟฟ้าตาม DPPA สามารถเกิดขึ้นในลักษณะนี้ได้ ย่อมเกิดคำถามขึ้นได้ว่าร่างโครงการ DPPA และร่าง TPA Code พร้อมรองรับการ “ซื้อ” และ “ส่งมอบ” ไฟฟ้าพลังงานหมุนเวียนในลักษณะนี้หรือไม่ หรือแท้จริงแล้วการไฟฟ้าประสงค์จะจัดสรรระบบโครงข่ายที่พร้อมรองรับการส่งมอบหน่วยไฟฟ้าพลังงานหมุนเวียนโดยเฉพาะ
ต้องแสดงจุดที่ระบบโครงข่ายไฟฟ้าสามารถรองรับได้และดุลพินิจในการปลดการเชื่อมต่อ
ตามข้อ 4.4 ของร่างหลักเกณฑ์โครงการ DPPA ผู้ผลิตไฟฟ้าจะต้องมีคุณสมบัติคือ “ได้รับการตรวจสอบและยืนยันจากการไฟฟ้าว่า ระบบโครงข่ายไฟฟ้าสามารถรองรับได้” หากอ่านคุณสมบัติข้อนี้ประกอบกับข้อ 7.2.1 ของร่าง TPA Code ซึ่งระบุว่า “ผู้ให้บริการจะประกาศศักยภาพระบบโครงข่ายไฟฟ้า และวิธีการจัดสรรศักยภาพระบบโครงข่ายไฟฟ้า (Capacity Allocation) และจัดสรรศักยภาพระบบโครงข่ายไฟฟ้า (Capacity Allocation) โดยคำนึงถึงผลกระทบต่อการให้บริการผู้ใช้ไฟฟ้า ผู้เชื่อมต่อ ผู้ใช้บริการ และสัญญาซื้อขายไฟฟ้าหรือข้อผูกพันการใช้ระบบโครงข่ายไฟฟ้ากับภาครัฐ” แล้ว ATC สำหรับไฟฟ้าพลังงานหมุนเวียนเพื่อ Data Center อาจ “มาทีหลัง”โครงการรับซื้อไฟฟ้าที่รัฐรับซื้อไว้ก่อนแล้ว หากระบบโครงข่าย (ณ จุด entry point) นั้นตั้งอยู่ห่างจาก Data Center แล้ว ไฟฟ้าที่ถูกจ่ายเข้าอาจปะปนกับหน่วยไฟฟ้าอื่นได้ซึ่งก็เกิดประเด็นเรื่องการส่งมอบตามที่ผู้เขียนได้ตั้งคำถามเอาไว้ในประเด็นก่อน
ข้อสังเกตสำคัญในประเด็นการส่งมอบหน่วยไฟฟ้าโดยผู้ให้บริการระบบโครงข่ายจะอยู่ที่ข้อ 7.2.2 ของร่าง TPA Code ซึ่งกำหนดว่า “ผู้ให้บริการจะพิจารณาอนุมัติ ให้ผู้ใช้บริการ ผู้เชื่อมต่อ และผู้รับบริการ ในการเชื่อมต่อระบบโครงข่ายไฟฟ้า รวมถึงสั่งการปลดการเชื่อมต่อ ตามข้อกำหนด TPA Code ข้อกำหนด Grid Code และหลักเกณฑ์ของผู้ให้บริการ เพื่อรักษาความมั่นคง ความปลอดภัย คุณภาพการให้บริการระบบโครงข่ายไฟฟ้า” หากอ่านข้อกำหนดนี้แล้วย่อมหมายความว่า การไฟฟ้าอาจหยุด “ส่ง” ไฟฟ้าจากผู้ผลิตไฟฟ้าไปยัง Data Center ได้ตามข้อกำหนดนี้ โดยเป็นไปได้ที่ข้อกำหนดนี้จะมีค่าบังคับเหนือกว่าข้อกำหนดใด ๆ ในสัญญาใช้บริการระบบโครงข่ายไฟฟ้า
แม้ผู้เขียนจะเห็นว่าดุลพินิจของการไฟฟ้าในการปลดการเชื่อมต่อเพื่อรักษาความมั่นคง ความปลอดภัย คุณภาพการให้บริการระบบโครงข่ายไฟฟ้านั้นเป็นการกระทำที่ “จำเป็น” อย่างไรก็ตาม ผู้เขียนขอตั้งข้อสังเกตุว่าการใช้ดุลพินิจดังกล่าวควรมีหลักเกณฑ์หรือปัจจัยในการใช้ดุลพินิจด้วย หากมองจากมุมมองของผู้ผลิตไฟฟ้า การถูกปลดการเชื่อมต่อย่อมหมายความว่า ไฟฟ้าที่ผลิตขึ้นนั้นอาจส่งมอบไม่ได้เพราะจุด entry point ถูกปลด และอาจส่งผลให้ผู้ผลิตไฟฟ้าผิดสัญญาซื้อขายไฟฟ้าเพราะส่งมอบไฟฟ้าไม่ได้ตาม TPA Code
หากการใช้ระบบโครงการข่ายไฟฟ้าเป็นการสร้างหรือก่อปัญหาความไม่สมดุล
ไฟฟ้าที่ผลิตจากพลังงานหมุนเวียนนั้นอาจมีความผันผวนไม่แน่นอน เช่น แดดไม่ออกหรือลมไม่พัดตามการคาดการณ์ หรือแดดอาจจะออกมากกว่าหรือลมอาจจะพัดมากกว่าที่คาดการณ์ไว้ ดังนั้นแล้วจึงเป็นไปได้ที่ไฟฟ้าที่ส่งเข้าระบบโครงข่ายจริงกับที่วางแผนไว้อาจมากกว่าหรือน้อยกว่าแผนที่ได้บอกกับการไฟฟ้าเอาไว้ หากจ่ายไฟฟ้ามากกว่าแผนจะเรียกว่า Positive Imbalance (ข้อ 7.7.4 1 ของ TPA Service Code) ส่วนกรณีที่ผู้ผลิตจ่ายไฟฟ้าได้น้อยกว่าแผนหรือ Data Center ใช้ไฟฟ้ามากกว่าแผนจะเรียกว่า Negative Imbalance (7.7.4 2 ของ TPA Service Code) ซึ่งการไฟฟ้ามีสิทธิเรียกเก็บค่าบริการ Imbalance Charge ตาม “สัญญาที่การไฟฟ้ากำหนด”
ผู้เขียนเห็นว่าการเรียกเก็บ Imbalance Charge นั้นเป็นเรื่องสมเหตุสมผลและสอดคล้องกับแนวปฏิบัติสากล อย่างไรก็ตาม TPA Code และสัญญาใช้บริการระบบโครงข่ายที่ฝั่งการไฟฟ้าเป็นผู้กำหนดขึ้นนั้นมีความชัดเจน ไม่ซ้ำซ้อน หรือมีการทำงานร่วมกับดุลพินิจในการปลดการเชื่อมต่อจะมีหลักเกณฑ์การพิจารณาอย่างไร เช่น หากถูกเรียกเก็บ Imbalance Charge แล้วกรณีนี้จะไม่ถูกปลดการเชื่อมต่อ หรือกรณีใดที่จ่าย Imbalance Charge แล้วก็ยังถูกปลดการเชื่อมต่อได้อยู่ดี ความชัดเจนนี้จะมีส่วนช่วยให้ DPPA ถูกร่างขึ้นบนพื้นฐานของการใช้บริการระบบโครงข่ายไฟฟ้าตาม TPA Code อย่างเป็นระบบ
อย่างไรก็ตาม ผู้เขียนขอตั้งข้อสังเกตต่อไปว่า เมื่อการไฟฟ้ามีสิทธิเก็บ Imbalance Charge จากกรณี Positive Imbalance และ Negative Imbalance คำถามคือหากเป็นกรณีกลับกันคือการไฟฟ้าไม่อาจส่งมอบไฟฟ้าที่ถูกจ่ายเข้าระบบโครงข่ายได้ตามแผนแล้ว การไฟฟ้าจะต้องรับผิดชอบหรือจ่ายค่าปรับใดหรือไม่ การให้บริการที่ไม่ได้คุณภาพตามตัวชี้วัดอาจตามมาด้วยความรับผิดชอบ ปัญหาข้อนี้เป็นสิ่งที่ TPA Code และสัญญาใช้บริการระบบโครงข่ายควรกำหนดให้ชัดเจน
ค่าบริการระบบโครงข่ายไฟฟ้า
เมื่อการซื้อขายไฟฟ้าตาม DPPA นั้นจะมีการส่งมอบโดยอาศัยบริการระบบโครงข่ายของการไฟฟ้า การไฟฟ้าย่อมเรียกเก็บค่าบริการดังกล่าวได้ กล่าวอีกนัยหนึ่งคือค่าบริการระบบโครงข่ายนั้นจะกลายเป็นต้นทุนของ DPPA ตามข้อ 4.25 ของร่าง TPA Code ค่าบริการ หมายความว่า “ค่าบริการที่เกี่ยวข้องในการใช้หรือเชื่อมต่อระบบโครงข่ายไฟฟ้า” ซึ่งตามข้อ 7.7 ของร่าง TPA Code ค่าบริการประกอบด้วย ค่าบริการระบบส่งและระบบจำหน่ายไฟฟ้า (Wheeling Charge) ค่าบริการความมั่นคงระบบไฟฟ้า (System Security Charge) ค่าบริการเชื่อมต่อระบบโครงข่ายไฟฟ้า (Connection Charge) ค่าบริการหรือค่าปรับในการปรับสมดุลหรือบริหารปริมาณไฟฟ้า (Imbalance Charge)
ผู้เขียนเห็นว่า “กิจการระบบโครงข่าย” นั้นโดยหลักการแล้วเป็นกิจการ “ผูกขาดโดยธรรมชาติ” ซึ่งในพื้นที่หนึ่งไม่จำเป็นต้องมีระบบโครงข่ายหลาย ๆ โครงข่าย ดังนั้น การควบคุมอัตราค่าบริการจะไม่ได้อาศัยการแข่งขันแต่ต้องอาศัยการกำกับอัตราค่าบริการ ซึ่งตามข้อ 7.7 ของร่าง TPA Code นั้นปรากฏข้อความว่า “การพิจารณาอัตราค่าบริการ เป็นตามหลักการสะท้อนถึงต้นทุนที่เหมาะสมและเป็นธรรมต่อผู้ใช้ไฟฟ้าทั่วประเทศ”
ตามมาตรา 66 แห่งพระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 คณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน (กกพ.) มีหน้าที่ตามกฎหมายต้องกำกับดูแลอัตราค่าบริการที่ผู้รับใบอนุญาตกำหนดให้เป็นไปตามนโยบายและแนวทางที่ได้รับความเห็นชอบตามมาตรา 64 และตามหลักเกณฑ์ตามมาตรา 65 ผู้เขียนเห็นว่าค่าบริการระบบโครงข่ายเพื่อรองรับ DPPA นั้นเป็น “ค่าบริการในการประกอบกิจการพลังงาน” ตามพระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550
ดังนั้นแล้ว ปัจจัยในการกำกับดูแลอัตราค่าบริการจะต้องพิจารณาสิ่งที่กำหนดในมาตรา 65 แห่งพระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 ซึ่งผู้เขียนต้องตั้งข้อสังเกตต่อข้อ 7.7 ของร่าง TPA Code ที่ให้ความสำคัญกับต้นทุนที่เหมาะสมและความเป็นธรรมต่อผู้ใช้ไฟฟ้าทั่วประเทศ โดยมิได้กล่าวถึงปัจจัยในการกำกับดูแลอัตราค่าบริการตามมาตรา 65 โดย มาตรา 65 (1) บัญญัติให้ กกพ. กำหนดหลักเกณฑ์การกำหนดอัตราค่าบริการของผู้รับใบอนุญาตแต่ละประเภท โดย “ควรสะท้อนถึงต้นทุนที่แท้จริงและคำนึงถึงผลตอบแทนที่เหมาะสมของการลงทุนของการประกอบกิจการพลังงานที่มีประสิทธิภาพ” ส่วนมาตรา 65 (4) ก็มีปัจจัยระบุว่าความเป็นธรรมนั้นจะต้องเป็นธรรม “ทั้งผู้ใช้พลังงานและผู้รับใบอนุญาต” จะเห็นได้ว่ามาตรา 65 แห่งพระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 นั้นมองถึงการลงทุนและการประกอบกิจการของฝั่งผู้ผลิตไฟฟ้าอีกด้วย
โดยสรุป ผู้เขียนเห็นว่าร่างหลักเกณฑ์โครงการ DPPA และร่าง TPA Code นั้นแสดงถึงความตั้งใจของรัฐที่จะทยอยเปิดเสรีระบบไฟฟ้าและการเปลี่ยนผ่านทางพลังงานเพื่อมุ่งหน้าสู่สังคมคาร์บอนต่ำ และเป็นสัญญาณที่ดีในการดึงดูดการลงทุนทั้งจากฝั่งการผลิตไฟฟ้าและการลงทุนของ Data Center อย่างไรก็ตาม ความชัดเจน เช่น การออกแบบโครงการที่เป็น Offsite Project โดยไม่ถูกจัดรูปแบบให้เป็นเพียง IPS ที่ต้องอยู่บนที่ดินแปลงเดียวกันของผู้ผลิตและผู้ใช้ไฟฟ้าและ “หลุด” ออกจากโครงการกิจการไฟฟ้าแบบผู้รับซื้อรายเดียว (ESB) และการส่งมอบหน่วยไฟฟ้าโดยอาศัยเอกสารรับรองการผลิตได้ ความชัดเจนว่ากรณีใดจะถูกปลดการเชื่อมต่อ ความรับผิดชอบของการไฟฟ้าหากไม่อาจให้บริการส่งผ่านไฟฟ้าได้ตามสัญญาโดยเป็นเหตุที่โทษการไฟฟ้าได้ การกำหนดอัตราค่าบริการระบบโครงข่ายที่คำนึงถึงฝั่งผู้ผลิตไฟฟ้าด้วย อาจมีส่วนช่วยให้โครงการ DPPA เพื่อ Data Center นั้นดึงดูดการร่วมโครงการได้มากยิ่งขึ้น
ผศ.ดร.ปิติ เอี่ยมจำรูญลาภ ผู้อำนวยการหลักสูตร LL.M. (Business Law)
หลักสูตรนานาชาติ คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
โดย สำนักข่าวอินโฟเควสท์ (08 ต.ค. 68)
