ทิศทางของกิจการพลังงานในอนาคต: เมื่อผู้ใช้ไฟฟ้ากลายเป็นผู้ผลิตไฟฟ้าด้วย
คณะกรรมการปฏิรูปประเทศด้านพลังงาน ระบุว่า Prosumer จะกลายเป็นแนวทางการซื้อขายไฟฟ้าในอนาคต พฤติกรรมผู้ใช้ไฟฟ้าในปัจจุบันมีการเปลี่ยนแปลงไปอย่างชัดเจน เนื่องมาจากการเปลี่ยนแปลงเทคโนโลยีทำให้ผู้ใช้ไฟฟ้าเกิดความตื่นตัวเริ่มหันมาสนใจซื้ออุปกรณ์เพื่อผลิตสินค้าหรือบริการใช้เอง ส่งผลให้เกิดการหลอมรวมระหว่างผู้ผลิตและผู้ใช้ หรือที่เรียกว่า “Prosumer” โดย Prosumer จากเหตุผลดังกล่าว จึงมีความจำเป็นที่ภาครัฐและหน่วยงานที่เกี่ยวข้องจะต้องร่วมกันกำหนดเงื่อนไขและรูปแบบการพัฒนาพลังงานเพื่อรองรับกับแนวโน้มของ Prosumer ที่จะเพิ่มขึ้นในอนาคต
Prosumer จะต้องขอรับสิทธิในการผลิตและจำหน่ายไฟฟ้าตามที่พระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 บัญญัติและขณะเดียวกันก็จะต้อง “ส่ง” ไฟฟ้าที่ตนผลิตได้ให้กับผู้ซื้อไฟฟ้าโดยผ่านระบบโครงข่ายไฟฟ้าซึ่งตนมิได้เป็นเจ้าของ ด้วยเหตุนี้ คณะกรรมการปฏิรูปประเทศด้านพลังงานจึงกำหนดในแผนการปฏิรูปประเทศให้มีการเร่งเปิดสิทธิการใช้ประโยชน์จากระบบส่งและระบบจำหน่ายของการไฟฟ้าในเชิงพาณิชย์ (Third Party Access: TPA) และเร่งกำหนดอัตราค่าใช้บริการอย่างเป็นธรรม เพื่อเพิ่มการแข่งขันในกิจการไฟฟ้า มีเป้าหมายในภาพรวมเพื่อยกระดับขีดความสามารถในการแข่งขันของกิจการไฟฟ้าและธุรกิจก๊าซธรรมชาติ
นอกจากนี้ คณะกรรมการปฏิรูปประเทศด้านพลังงานยังได้ระบุในแผนการปฏิรูปประเทศ (ด้านพลังงาน) ว่าการจัดทำ TPA เป็นแนวทางที่สำนักงานคณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน (กกพ.) กำลังดำเนินการตามนโยบายและมติคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ (กพช.) ที่เกี่ยวข้อง ซึ่งในปัจจุบันภาคนโยบายได้กำหนดให้ทำ TPA โครงข่ายไฟฟ้าไปบ้างแล้วโดยเฉพาะในนิคมอุตสาหกรรมหรือเขตอุตสาหกรรม แต่ยังขาดความชัดเจนด้านนโยบายของการทำ TPA นอกนิคมอุตสาหกรรมหรือเขตอุตสาหกรรม ดังนั้น ภาครัฐควรกำหนดเป็นแนวทางนโยบายหรือหลักการให้ชัดเจน
ระบบโครงข่ายไฟฟ้า
พระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 “ระบบโครงข่ายไฟฟ้า” หมายความว่า ระบบส่งไฟฟ้าหรือระบบจำหน่ายไฟฟ้า โดย “ระบบส่งไฟฟ้า” ได้แก่ ระบบการนำไฟฟ้าจากระบบผลิตไฟฟ้าไปยังระบบจำหน่ายไฟฟ้า และให้หมายความรวมถึงศูนย์ควบคุมระบบไฟฟ้าที่ใช้ในการควบคุมระบบส่งไฟฟ้านั้นด้วย
ส่วน “ระบบจำหน่ายไฟฟ้า” ได้แก่ ระบบการนำไฟฟ้าจากระบบส่งไฟฟ้า หรือระบบผลิตไฟฟ้าไปยังผู้ใช้ไฟฟ้าซึ่งมิใช่ผู้รับใบอนุญาต และให้หมายความรวมถึงศูนย์ควบคุมระบบไฟฟ้าที่ใช้ในการควบคุมระบบจำหน่ายไฟฟ้านั้นด้วย
ทั้งนี้ พระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 บัญญัติแนวนโยบายพื้นฐานว่าด้วยกิจการพลังงานซึ่งกำหนดให้รัฐเป็นผู้รับผิดชอบดำเนินการในกิจการระบบโครงข่ายไฟฟ้า โดยการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.) เป็นผู้ประกอบกิจการระบบส่งไฟฟ้า ส่วนการไฟฟ้าส่วนภูมิภาค (กฟภ.) และการไฟฟ้านครหลวง (กฟน.) เป็นผู้ประกอบกิจการระบบจำหน่ายไฟฟ้า นอกเหนือจาก กฟภ. และ กฟภ. แล้ว ในปัจจุบันยังมีผู้ประกอบกิจการะบบจำหน่ายไฟฟ้าเอกชนกว่า 200 บริษัทกระจายตัวอยู่ทั่วประเทศอีกด้วย
การส่งผ่านระบบส่งและจำหน่ายไฟฟ้าของ กฟผ. กฟน. และ กฟภ. สามารถยกตัวอย่างได้เช่น การที่โรงไฟฟ้าผลิตไฟฟ้าและส่งพลังงานไฟฟ้าแรงดันสูงเข้าสู่ระบบส่งไฟฟ้า ซึ่งมีองค์ประกอบที่สำคัญคือสายส่งไฟฟ้าแรงสูง (Transmission Line) ระบบส่งไฟฟ้าต่อไปยังระบบจำหน่ายไฟฟ้าของ กฝน. และ กฟภ. เพื่อจำหน่ายไฟฟ้าให้กับผู้ใช้ไฟฟ้า
อย่างไรก็ตาม หากผู้ใช้ไฟฟ้าประสงค์จะเปลี่ยนสถานะจากการเป็นเพียงผู้ซื้อไฟฟ้าจาก กฟน. และ กฟภ. เป็น Prosumer ซึ่งขายไฟฟ้าให้กับบุคคลอื่นโดยใช้ระบบจำหน่ายไฟฟ้าของ กฝน. และ กฟภ. Prosumer ดังกล่าวมีสิทธิที่จะขอใช้หรือเชื่อมต่อระบบโครงข่ายไฟฟ้าของ กฟน. และ กฟภ. หรือไม่?
TPA ตามกฎหมายไทยในปัจจุบัน
ในปัจจุบันยังไม่มีกฎหมายที่รองรับสิทธิในการขายไฟฟ้าระหว่างเอกชนกันเองเอาไว้อย่างชัดอย่าง อย่างไรก็ตาม พระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ.2550 ก็ไม่ได้มีบทบัญญัติที่จำกัดสิทธิในการขายไฟฟ้ากันเองเอาไว้ หากแต่ได้รองรับสิทธิในการผลิตและจำหน่ายไฟฟ้าของบุคคลผ่านระบบใบอนุญาตตามมาตรา 47 เว้นแต่จะได้รับการประกอบกิจการที่ได้รับการยกเว้นตามพระราชกฤษฎีกากำหนดประเภท ขนาด และลักษณะของกิจการพลังงานที่ได้รับการยกเว้นไม่ต้องขอรับใบอนุญาต กล่าวได้ว่ากฎหมาย “เปิดช่อง” ให้บุคคลสามารถเข้าสู่ตลาดการซื้อไฟฟ้าระหว่างกันเองได้
นอกเหนือจากรับรองสิทธิในการเข้าสู่ตลาดแล้ว พระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ.2550 ยังมีบทบัญญัติรับรองสิทธิในการเข้าถึงและใช้บริการระบบโครงข่ายไฟฟ้าของผู้รับใบอนุญาตอื่นที่มีระบบโครงข่ายไฟฟ้าอีกด้วย หมายความว่า Prosumer นั้นสามารถที่จะขอรับใบอนุญาตที่เกี่ยวข้อง ได้แก่ ใบอนุญาตผลิตและจำหน่ายไฟฟ้าเพื่อเข้าสู่ตลาดและขณะเดียวกันก็มีสิทธิที่จะใช้ระบบโครงข่ายไฟฟ้าของ กฟน. และ กฟภ. เพื่อส่งผ่านไฟฟ้าที่ตนผลิตให้กับลูกค้าตนได้
กฟน. และ กฟภ. ซึ่งเป็นผู้รับใบอนุญาตที่มีระบบโครงข่ายพลังงานมีหน้าที่ตามกฎหมายต้องประกอบกิจการพลังงานอย่างเป็นธรรมและจะเลือกปฏิบัติอย่างไม่เป็นธรรมมิได้ และจะต้องยินยอมให้ผู้รับใบอนุญาตหรือผู้ประกอบกิจการพลังงานรายอื่น เช่น prosumer ใช้หรือเชื่อมต่อระบบโครงข่ายพลังงานของตน
ทั้งนี้ ตามข้อกำหนดที่ผู้รับใบอนุญาตที่มีระบบโครงข่ายพลังงานประกาศกำหนด ในกรณีที่ กกพ. เห็นว่าข้อกำหนดเกี่ยวกับการเชื่อมต่อระบบโครงข่ายพลังงาน ข้อกำหนดเกี่ยวกับการใช้บริการระบบโครงข่ายพลังงาน และข้อกำหนดเกี่ยวกับการปฏิบัติการระบบโครงข่ายพลังงานไม่เป็นไปตามหลักการตามมาตรา 81 ให้ กกพ. มีอำนาจสั่งให้ผู้รับใบอนุญาตที่ออกข้อกำหนดดังกล่าวแก้ไขหรือปรับปรุงข้อกำหนดให้เป็นไปตามหลักการตามมาตรา 81 ได้
โดย กกพ. มีหน้าที่ในการกำกับดูแลอัตราค่าบริการระบบโครงข่ายตามหลักเกณฑ์ที่กำหนดในพระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 โดย กกพ. จะต้องคำนึงถึงปัจจัยต่าง ๆ เช่น การกำหนดอัตราค่าบริการนั้นควรสะท้อนถึงต้นทุนที่แท้จริงและคำนึงถึงผลตอบแทนที่เหมาะสมของการลงทุนของการประกอบกิจการพลังงานที่มีประสิทธิภาพ ควรจูงใจให้มีการปรับปรุงประสิทธิภาพในการประกอบกิจการพลังงาน และคำนึงถึงความเป็นธรรมแก่ทั้งผู้ใช้พลังงานและผู้รับใบอนุญาต
สัญญาใช้บริการระบบโครงข่ายไฟฟ้า: Wheeling Service Agreement
การใช้ระบบโครงข่ายโครงข่ายไฟฟ้าของ กฟน. และ กฟภ. โดย prosumer นั้นจำเป็นที่ต้องมีรายละเอียดเกี่ยวกับสิทธิและหน้าที่ในการใช้บริการระบบโครงข่ายไฟฟ้า หรืออาจกล่าวได้กว่าการมีเพียงสิทธิและหน้าที่ตามกฎหมายระดับพระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 นั้นยังไม่เพียงพอที่จะทำให้มีการส่งไฟฟ้าโดย prosumer ผ่านระบบโครงข่ายไฟฟ้าของ กฟน. และ กฟภ. ในทางปฏิบัติยังมีรายละเอียดหลายข้อที่จะกำหนดให้ชัดเจน เช่น ไฟฟ้าที่จะถูกส่งผ่านนั้นจะมีปริมาณเท่าใด จะชำระค่าบริการกันอย่างไร มีกรณีใดบ้างที่จะถือเป็นเหตุสัญญา
ดังนั้น ในทางปฏิบัติ prosumer อาจทำสัญญาซื้อขายไฟฟ้ากับลูกค้าของตนและขณะเดียวกันก็จะต้องทำสัญญาใช้บริการระบบโครงข่ายไฟฟ้ากับเจ้าของระบบโครงข่ายไฟฟ้าเพื่อให้สามารถส่งไฟฟ้าที่ผลิตได้ให้กับลูกค้าได้ สัญญาใช้บริการระบบโครงข่ายไฟฟ้ามีสาระสำคัญ ได้แก่การระบุปริมาณพลังไฟฟ้าที่ผู้ใช้บริการตกลงกับเจ้าของระบบโครงข่ายว่าจะมีการส่งผ่านระบบส่งไฟฟ้าและระบบโครงข่ายไฟฟ้าของผู้ให้บริการ (Contracted Capacity) และจุดที่จะมีการรับไฟฟ้าและส่งไฟฟ้าซึ่งจะมีการส่งผ่านระบบโครงข่าย
ข้อกำหนดดังกล่าวสามารถพบได้ในสัญญาใช้บริการระบบโครงข่ายไฟฟ้าในต่างประเทศ เช่น นโยบายและข้อตกลงการให้บริการระบบจำหน่ายโดย Sacramento Municipal Utility District ในมลรัฐแคลิฟอร์เนียของสหรัฐอเมริกาและสัญญาเชื่อมต่อและใช้ระบบจำหน่ายไฟฟ้าในสหราชอาณาจักร (Distribution Connection and Use of System Agreement)
ในทางปฏิบัติการที่ prosumer จ่ายไฟฟ้าที่ผลิตระบบการผลิตไฟฟ้าจากทรัพยากรพลังงานหมุนเวียนเข้าสู่ระบบโครงข่ายไฟฟ้าของ กฟน. และ กฟภ. นั้นอาจก่อให้เกิดปัญหา “ความไม่สมดุล” ของปริมาณไฟฟ้าในระบบโครงข่ายได้ เช่น prosumer จ่ายไฟฟ้าเข้าสู่ระบบโครงข่ายมากหรือน้อยกว่าที่ได้ตกลงกัน กฟน. หรือ กฟภ. เอาไว้ (ซึ่งเราอาจเรียกได้ว่าเป็นกรณี “imbalance”) ในกรณีที่ prosumer จ่ายไฟฟ้าน้อยกว่าที่กำหนดแต่ลูกค้าตามสัญญาซื้อขายไฟฟ้ายังคงใช้ไฟฟ้าเต็มจำนวนจากระบบโครงข่ายย่อมส่งผลเสียต่อความมั่นคงของระบบโครงข่ายไฟฟ้าได้ เพื่อป้องกันปัญหาที่เกิดจากความไม่สมดุลดังกล่าว กฟน. และ กฟภ. จะต้องดำเนินการรักษาความสมดุลของระบบโครงข่ายไฟฟ้าและอาจเรียกเก็บค่าบริการเพื่อสร้างความสมดุลได้
นอกจากนี้ สัญญาใช้บริการระบบโครงข่ายไฟฟ้ายังอาจกำหนดสิทธิและหน้าที่อื่น ๆ ของคู่สัญญาเช่น หน้าที่ของ prosumer ในการวางหลักประกันการใช้งานระบบโครงข่าย วิธีการเรียกเก็บค่าบริการ เหตุผิดสัญญา ค่าปรับ การโอนสิทธิตามสัญญา และการสิ้นสุดของสัญญาอีกด้วย โดยมีข้อสังเกตว่าอัตราค่าบริการที่เกี่ยวกับระบบโครงข่ายไฟฟ้า เช่น ค่าบริการในการส่งไฟฟ้าและค่าบริการในการรักษาความสมดุลของระบบโครงข่ายนั้นถือเป็นค่าบริการในการประกอบกิจการพลังงานซึ่งจะต้องถูก กกพ. กำกับดูแลตามพระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550
อ.ดร.ปิติ เอี่ยมจำรูญลาภ
ผู้อำนวยการหลักสูตร LL.M. (Business Law) หลักสูตรนานาชาติ
คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
โดย สำนักข่าวอินโฟเควสท์ (25 เม.ย. 65)
Tags: Smart City, ปิติ เอี่ยมจำรูญลาภ, ผู้ผลิตไฟฟ้า