เมื่อวันที่ 14 กันยายน พ.ศ. 2565 ศาลรัฐธรรมนูญมีมติรับคำร้องเพื่อวินิจฉัยตามรัฐธรรมนูญมาตรา 51 ว่า กระทรวงพลังงานกำหนดยุทธศาสตร์กระทรวงพลังงาน ปี 2559-2563 และแผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้าของประเทศไทย ปี 2561-2580 ทำให้สัดส่วนการผลิตไฟฟ้าของรัฐลดลงต่ำกว่าร้อยละ 51 เป็นการกระทำที่ขัดแย้งต่อรัฐธรรมนูญมาตรา 56 วรรคสอง ประกอบมาตรา 3 วรรคสอง หรือไม่ ผู้เขียนเห็นว่าการวินิจฉัยคำร้องนี้มีประเด็นที่น่าสนใจหลายประการโดยเฉพาะอย่างยิ่งการพิจารณาถึงนิยามของคำว่า “โครงสร้างหรือโครงข่ายขั้นพื้นฐานของกิจการสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานของรัฐอันจำเป็นต่อการดำรงชีวิตของประชาชนหรือเพื่อความมั่นคงของรัฐ”
บทความนี้จะให้ความหมายของโครงสร้างหรือโครงข่ายในกิจการไฟฟ้าจากมุมมองทางวิชาการโดยมุ่งที่จะแสดงให้เห็นถึงความแตกต่างระหว่าง กิจการการผลิตไฟฟ้า และกิจการระบบโครงสร้าง (ซึ่งมีประเด็นย่อยให้พิจารณาถึง “ความเป็นเจ้าของ” และ “สิทธิในการเชื่อมต่อและใช้ระบบโครงข่าย”) และจะวิเคราะห์ให้เห็นว่าการให้ความหมายของโครงสร้างหรือโครงข่ายในกิจการไฟฟ้านั้นอาจส่งผลกระทบต่อความเป็นกลางทางคาร์บอน (Carbon Neutrality) และการปล่อยก๊าซเรือนกระจกสุทธิเป็นศูนย์ (Net Zero Emissions) อย่างไร
มาตรา 56 วรรคหนึ่งแห่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 บัญญัติว่า รัฐต้องจัดหรือดำเนินการให้มีสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานที่จำเป็นต่อการดำรงชีวิตของประชาชนอย่างทั่วถึงตามหลักการพัฒนาอย่างยั่งยืนโครงสร้างหรือโครงข่ายขั้นพื้นฐานของกิจการสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานของรัฐอันจำเป็นต่อการดำรงชีวิตของประชาชนหรือเพื่อความมั่นคงของรัฐ วรรคสองของมาตรา 56 ต่อไปบัญญัติว่า
“โครงสร้างหรือโครงข่ายขั้นพื้นฐานของกิจการสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานของรัฐอันจำเป็นต่อการดำรงชีวิตของประชาชนหรือเพื่อความมั่นคงของรัฐ รัฐจะกระทำด้วยประการใดให้ตกเป็นกรรมสิทธิ์ของเอกชนหรือทำให้รัฐเป็นเจ้าของน้อยกว่าร้อยละห้าสิบเอ็ดมิได้”
คำถามคือ “การผลิตไฟฟ้า” เป็นโครงสร้างหรือโครงข่ายขั้นพื้นฐานของกิจการสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานตามความหมายของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 หรือไม่ กฎหมายไทยหลาย ๆ ฉบับตั้งแต่ในอดีตมีถ้อยคำที่สื่อว่า “กิจการไฟฟ้า” เป็นกิจการที่เกี่ยวข้องกับโครงสร้างหรือโครงข่ายขั้นพื้นฐานของกิจการสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานของรัฐอันจำเป็นต่อการดำรงชีวิตของประชาชนหรือเพื่อความมั่นคงของรัฐ
ยกตัวอย่างเช่น ข้อ 3 วรรคหนึ่ง (7) ของประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 58 (ประกาศ ณ วันที่ 26 มกราคม พ.ศ. 2515) กำหนดให้ “การไฟฟ้า” เป็น “กิจการค้าขายอันเป็นสาธารณูปโภค ตามมาตรา 7 วรรคหนึ่ง (6) แห่งพระราชบัญญัติการร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชน พ.ศ. 2562 “กิจการไฟฟ้า” เป็นกิจการพลังงานประเภทหนึ่งและนับเป็นกิจการเกี่ยวกับโครงสร้างพื้นฐานและบริการสาธารณะ นอกจากนี้ ข้อ 1(4)(ข) ของประกาศคณะกรรมการกำกับตลาดทุน ที่ ทน. 1/2554 เรื่อง หลักเกณฑ์ เงื่อนไข และวิธีการจัดตั้งและจัดการกองทุนรวมโครงสร้างพื้นฐาน (ฉบับประมวล) ก็ได้ระบุว่า “ไฟฟ้า” เป็นกิจการโครงสร้างพื้นฐานประเภทหนึ่ง
ในการประกอบกิจการไฟฟ้า (ในรูปแบบที่อาศัยการผลิตจากโรงไฟฟ้า เช่น ผู้ผลิตไฟฟ้าอิสระ (IPP) หรืออาจเรียกได้ว่าเป็นกิจการไฟฟ้าแบบดั้งเดิม) ผู้ผลิตไฟฟ้าอาจใช้เชื้อเพลิงประเภทต่าง ๆ ในการผลิตไฟฟ้า ไฟฟ้าที่ผลิตได้จะถูกจ่ายเข้าสู่ระบบโครงข่ายไฟฟ้า ระบบโครงข่ายไฟฟ้าจะทำหน้าที่ “ส่ง” ไฟฟ้าไปยังผู้ใช้ไฟฟ้า ผู้ใช้ไฟฟ้าจะซื้อไฟฟ้าจากผู้ค้าปลีก (จำหน่ายไฟฟ้า) ซึ่งมักจะมีเพียงรายเดียวในพื้นที่
ระบบโครงข่ายไฟฟ้าจะประกอบด้วยระบบส่งไฟฟ้าหรือระบบจำหน่ายไฟฟ้า (โปรดดู มาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550) ระบบส่งไฟฟ้าระบบการนำไฟฟ้าจากระบบผลิตไฟฟ้าไปยังระบบจำหน่ายไฟฟ้า โดยไฟฟ้าที่อยู่ในระบบส่งจะเป็นไฟฟ้าที่มี (หรือถูกปรับให้มี) “แรงดันสูง (High Voltage)” เพื่อให้ไฟฟ้าถูกส่งไปได้ในระยะไกลอย่างมีประสิทธิภาพ (หากมีการส่งจ่ายไฟฟ้าด้วยแรงดันยิ่งสูง การสูญเสียก็จะยิ่งต่ำ ส่งไฟฟ้าได้ปริมาณมาก) ในขณะที่ ระบบจำหน่ายนั้นระบบการนำไฟฟ้าจากระบบส่งไฟฟ้า หรือระบบผลิตไฟฟ้าไปยังผู้ใช้ไฟฟ้า โดยไฟฟ้าที่อยู่ในระบบจำหน่ายนั้นจะถูกแปลงให้มีแรงดันต่ำลง (Low Voltage) เพื่อเชื่อมต่อกับระบบไฟฟ้าของผู้ใช้ไฟฟ้า ผู้ค้าปลีก (จำหน่าย) ไฟฟ้าอาจเป็นทั้งเจ้าของระบบจำหน่ายและประกอบกิจการจำหน่าย (เช่น วัดปริมาณการใช้ไฟฟ้าผ่านมิเตอร์และรับค่าตอบแทน) ได้
เมื่อพิจารณาลักษณะทาง “เทคนิค” ของ “อุตสาหกรรมไฟฟ้า” ข้างต้นแล้ว จะเห็นได้ว่ากิจการผลิตไฟฟ้าและกิจการระบบโครงข่ายไฟฟ้านั้นเป็นคนละกิจการกัน การผลิตไฟฟ้าคือการดำเนินการหรือประกอบการที่ทำให้เกิดกระแสไฟฟ้าขึ้น (ไม่ว่าโดยการใช้เชื้อเพลิงฟอสซิลหรือทรัพยากรพลังงานหมุนเวียน) ส่วนกิจการระบบโครงข่ายเพื่อส่งรองรับไฟฟ้านั้นจะเป็นการ “ขนส่ง” หรือ “ส่งผ่าน” กระแสไฟฟ้าจากจุดหนึ่งไปยังอีกจุดหนึ่ง (ไม่ว่าจะเป็นจากโรงไฟฟ้าไปยังระบบจำหน่ายหรือระบบจำหน่ายไปยังผู้ใช้ไฟฟ้า)
การผลิตไฟฟ้าสามารถดำเนินการได้โดยการ “ผลิตจากแหล่งเชื้อเพลิงที่แตกต่างกัน” เช่น ก๊าซธรรมชาติ (มีสัดส่วนร้อยละ 52.83) ถ่านหิน (รวมลิกไนต์) (มีสัดส่วนร้อยละ 22.30) พลังงานหมุนเวียน (พลังน้ำ, อื่น ๆ ) (มีสัดส่วนร้อยละ 19.02) น้ำมันเตา (มีสัดส่วนร้อยละ 0.55) น้ำมันดีเซล (มีสัดส่วนร้อยละ 3.69) อื่น ๆ (มีสัดส่วนร้อยละ 1.31) (ข้อมูลจาก กฟผ. ณ เดือนกันยายน 2565) โรงไฟฟ้าพลังงานความร้อนจะอาศัยความร้อนจากการเผาไหม้เชื้อเพลิงไปต้มน้ำ เพื่อสร้างไอน้ำแรงดันสูงมาเป็นพลังงานขับเคลื่อนกังหันและเครื่องกำเนิดไฟฟ้า ในขณะที่โรงไฟฟ้าพลังงานเซลล์แสงอาทิตย์จะอาศัยแผ่นโซลาร์รับความร้อน แล้วเปลี่ยนเป็นพลังงานไฟฟ้า โดยต่อเข้ากับเครื่องแปลงกระแสไฟฟ้าหรือระบบส่งไฟฟ้านั้น ๆ (ข้อมูลจาก หนังสือ “รักโลก รักษ์พลังงาน กับ กฟผ.” พิมพ์ครั้งที่ 7 โดย กฟผ. เมษายน พ.ศ. 2562)
ระบบส่งไฟฟ้าจะอาศัยสายส่งไฟฟ้าแรงสูง (Transmission Line) ทำหน้าที่ส่งพลังงานไฟฟ้าที่ผลิตได้จากโรงไฟฟ้าไปยังศูนย์กลางใช้ไฟฟ้า และเชื่อมโยงระบบส่งไฟฟ้าหลาย ๆ ระบบเข้าด้วยกัน เพื่อส่งไฟฟ้าจากระบบหนึ่งไปยังอีกระบบหนึ่ง หรือถ่ายเทพลังงานไฟฟ้าระหว่างระบบให้แก่กันในกรณีฉุกเฉิน ผู้ประกอบกิจการระบบส่งไฟฟ้าจะอาศัยสิ่งปลูกสร้าง เครื่องจักร และอุปกรณ์ เช่น สถานีไฟฟ้าย่อย (Substation) ลานไกไฟฟ้า (Switchyard) และลูกถ้วย (Insulator) ในการประกอบกิจการะบบส่งไฟฟ้า
ระบบจำหน่ายไฟฟ้าทำหน้าที่นำไฟฟ้าจากระบบส่งไปยังผู้ใช้ไฟฟ้า ผู้ประกอบกิจการระบบจำหน่ายจะอาศัย “สายจำหน่าย (Distribution Line) เพื่อการส่งไฟฟ้าดังกล่าว โดยอาศัยหม้อแปลงไฟฟ้า ทำหน้าที่เพิ่มหรือลดระดับแรงดันไฟฟ้าเพื่อให้สามารถนำไปใช้กับระบบไฟฟ้าภายในบ้าน, สำนักงาน, โรงงานอุตสาหกรรม เป็นต้น
เมื่อพิจารณาถึงลักษณะการประกอบกิจการข้างต้นแล้วสามารถกล่าวได้ว่า การผลิตไฟฟ้า การประกอบกิจการระบบส่ง และการประกอบกิจการระบบจำหน่ายนั้น ในทางเศรษฐศาสตร์ ไม่ได้จัดเป็นสินค้าและบริการที่สามารถทดแทนกันได้ (Substitute Goods) ดังนั้นหากพิจารณาถึงความเกี่ยวข้องกันทางตลาด (Relevant market) พบว่าเป็นสินค้าและบริการ “คนละประเภทกัน” ดังนั้น การผลิตไฟฟ้า การประกอบกิจการระบบส่ง และการประกอบกิจการระบบจำหน่ายไฟฟ้าจึงย่อมไม่อาจถูกจัดให้อยู่ในตลาดเดียวกันได้
คำตอบคือ “รับรู้” มาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 แยกประเภทของกิจการผลิต กิจการระบบส่ง และระบบจำหน่ายเอาไว้อย่างชัดเจนได้กำหนดนิยามของ “กิจการไฟฟ้า” เอาไว้ว่า “การผลิต การจัดให้ได้มา การจัดส่ง การจำหน่ายไฟฟ้าหรือการควบคุมระบบไฟฟ้า” โดยได้ให้นิยามของ “ระบบผลิตไฟฟ้า” เอาไว้ว่า ระบบการผลิตไฟฟ้าของผู้รับใบอนุญาตจากโรงไฟฟ้าไปถึงจุดเชื่อมต่อกับระบบโครงข่ายไฟฟ้า และให้หมายความรวมถึงระบบจัดส่งเชื้อเพลิงที่ใช้ในการผลิตไฟฟ้าด้วย “ระบบส่งไฟฟ้า” หมายความว่า ระบบการนำไฟฟ้าจากระบบผลิตไฟฟ้าไปยังระบบจำหน่ายไฟฟ้า และให้หมายความรวมถึงศูนย์ควบคุมระบบไฟฟ้าที่ใช้ในการควบคุมระบบส่งไฟฟ้านั้นด้วย ส่วน “ระบบจำหน่ายไฟฟ้า” หมายความว่า ระบบการนำไฟฟ้าจากระบบส่งไฟฟ้า หรือระบบผลิตไฟฟ้าไปยังผู้ใช้ไฟฟ้าซึ่งมิใช่ผู้รับใบอนุญาต และให้หมายความรวมถึงศูนย์ควบคุมระบบไฟฟ้าที่ใช้ในการควบคุมระบบจำหน่ายไฟฟ้านั้นด้วย ทั้งนี้ มาตรา 5 ยังได้บัญญัติเอาไว้อย่างชัดเจนว่าระบบส่งไฟฟ้าหรือระบบจำหน่ายไฟฟ้านั้นมีสถานะเป็น “ระบบโครงข่ายไฟฟ้า”
นอกจากนี้ คณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน (กกพ.) ยังได้ออกประกาศ กกพ. เรื่อง การกำหนดประเภทและอายุใบอนุญาตการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2551 แยกประเภทใบอนุญาตการประกอบกิจผลิต ใบอนุญาตระบบส่งไฟฟ้า และใบอนุญาตระบบจำหน่ายไฟฟ้าออกจากกัน ตามข้อ 5 ของประกาศ กกพ. ดังกล่าว ใบอนุญาตผลิตไฟฟ้าจะออกให้แก่ผู้ผลิตไฟฟ้า ใบอนุญาตระบบส่งไฟฟ้า จะออกให้แก่ผู้ประกอบกิจการระบบส่งไฟฟ้า ส่วนใบอนุญาตระบบจำหน่ายไฟฟ้า จะออกให้กับผู้ประกอบกิจการระบบจำหน่ายไฟฟ้า
โดยที่ มาตรา 8(5) แห่งพระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 บัญญัติถึงแนวนโยบายพื้นฐานว่าด้วยกิจการพลังงาน เอาไว้ว่ารัฐพึงมีแนวนโยบายพื้นฐานว่าด้วยกิจการพลังงานโดยการ “สนับสนุนกิจการไฟฟ้าเพื่อสาธารณูปโภคพื้นฐาน การรักษาความมั่นคงและเชื่อถือได้ของระบบไฟฟ้า โดยรัฐจะเป็นผู้รับผิดชอบดำเนินการในกิจการระบบโครงข่ายไฟฟ้า ศูนย์ควบคุมระบบไฟฟ้า โรงไฟฟ้าพลังน้ำ ซึ่งการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทยเป็นผู้ประกอบกิจการระบบส่งไฟฟ้า การไฟฟ้านครหลวงและการไฟฟ้าส่วนภูมิภาคเป็นผู้ประกอบกิจการระบบจำหน่ายไฟฟ้ารวมทั้งการรักษาสัดส่วนกำลังผลิตไฟฟ้าที่เหมาะสมของกิจการไฟฟ้าของรัฐ”
การกำหนดนโยบายโดยกำหนดบทบาทของการไฟฟ้าทั้งสามข้างต้นตั้งอยู่บนฐานของ “ระบบโครงข่ายไฟฟ้า” อย่างชัดเจน กล่าวคือทั้งสามการไฟฟ้าจะเป็นผู้รับผิดชอบในการประกอบกิจการระบบส่งและระบบจำหน่ายไฟฟ้า โดยกฎหมายไม่ได้บัญญัติว่าบทบาทในการผลิตและรับซื้อไฟฟ้าในอนุมาตราดังกล่าวแต่ประการใด
“โครงสร้างพื้นฐานสำหรับกิจการพลังงาน (Energy Infrastructures)” หมายรวมสิ่งก่อสร้างเพื่อการผลิต ส่ง และจำหน่ายไฟฟ้า (ข้อมูลจาก Hyusoo Park and Clinton Andrews, City Planning and Energy Use in Encyclopedia of Energy, Volume 1., หน้า 319) ดังนั้น หากการผลิตไฟฟ้า ระบบส่ง หรือระบบจำหน่ายไฟฟ้ามีการ “ก่อสร้าง” สิ่งปลูกสร้างเพื่อการประกอบกิจการไฟฟ้า ระบบการผลิตไฟฟ้าย่อมเป็นส่วนหนึ่งของโครงสร้างพื้นฐานสำหรับกิจการไฟฟ้า เช่นเดียวกับสิ่งก่อสร้างอื่น ๆ เช่น ระบบส่งและระบบจำหน่ายไฟฟ้า
ผู้เขียนแห็นว่าในเชิงไวยากรณ์ ถ้อยคำตามมาตรา 56 วรรคสองแห่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 กับมาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 นั้นไม่ได้ขัดหรือแย้งกัน มาตรา 56 วรรคสามแห่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 กินความรวมทั้ง “โครงสร้าง” และ “โครงข่าย” ขั้นพื้นฐานของกิจการสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐาน อย่างไรก็ตาม มาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 ได้แยกกาปรระกอบกิจการ “ระบบโครงข่ายไฟฟ้า” ให้แตกต่างไปจากระบบผลิตไฟฟ้าอย่างชัดเจน
ด้วยเหตุนี้ ผู้เขียนจึงมีความเห็นว่าการตีความคำว่า “โครงสร้าง” และ “โครงข่ายขั้นพื้นฐาน” ของกิจการสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานของรัฐอันจำเป็นต่อการดำรงชีวิตของประชาชนหรือเพื่อความมั่นคงของรัฐตามมาตรา 56 วรรคสองแห่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 นั้นควรจะพิจารณาแยกกัน โครงสร้างอาจถูกใช้เพื่อการผลิต เป็นระบบส่ง หรือระบบจำหน่ายไฟฟ้าได้ อย่างไรก็ตาม เมื่อกล่าวถึง “โครงข่าย” ควรจะจำกัดความให้หมายถึงเฉพาะระบบส่งไฟฟ้าหรือระบบจำหน่ายไฟฟ้าเท่านั้น เนื่องจากระบบผลิตไฟฟ้านั้นมิใช่โครงข่ายไฟฟ้าตามนิยามที่บัญญัติโดยมาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 (หรือเราอาจกล่าวได้ว่าระบบผลิตไฟฟ้าเป็นโครงสร้างพื้นฐานสำหรับกิจการพลังงาน (Energy Infrastructures) แต่มิได้เป็นโครงข่ายไฟฟ้า (Electricity Networks))
หากตีความมาตรา 56 วรรคสองตามหลักไวยากรณ์ ก็ต้องตอบว่ามีความเป็นไปได้เพราะการผลิตและโครงสร้าง สิ่งปลูกสร้าง เครื่องจักรเพื่อการผลิตไฟฟ้านั้นย่อมเป็นส่วนหนึ่งของกิจการสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานของรัฐอันจำเป็นต่อการดำรงชีวิตของประชาชนหรือเพื่อความมั่นคงของรัฐ เช่นเดียวกับระบบส่งและระบบจำหน่ายไฟฟ้า โดยโครงสร้างเพื่อการผลิตไฟฟ้านั้นไม่จำเป็นต้องเป็นระบบโครงข่าย (เนื่องตัวบทกฎหมายใช้คำว่า “หรือ” เพื่อเชื่อมระหว่างคำว่า “โครงสร้าง” และ “โครงข่ายขั้นพื้นฐาน”
อย่างไรก็ตาม ผู้เขียนเห็นว่าการตีความข้างต้นอาจ “เป็นอุปสรรค” ต่อเป้าหมายการลดการปล่อยคาร์บอน (จากภาคพลังงาน) ของประเทศไทย เนื่องจากการจัดหาไฟฟ้าเพื่อความมั่นคงทางไฟฟ้าจะยังคงตั้งอยู่บนพื้นฐานของรูปแบบที่รัฐมีบทบาทหลักในการผลิตและจัดหาโดยไม่ได้เน้นการกระจายศูนย์
แผนที่นำทางการลดก๊าซเรือนกระจกของประเทศ ปี พ.ศ. 2564-2579 การปล่อยก๊าซเรือนกระจกของไทยในภาพรวมมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง สาขาที่มีการปล่อยก๊าซเรือนกระจกในสัดส่วนที่สูง ในปี พ.ศ. 2556 ได้แก่ สาขาพลังงาน จะพบว่าการปล่อยก๊าซเรือนกระจกส่วนใหญ่มาจากการเผาไหม้เชื้อเพลิงจากกิจกรรมการผลิตไฟฟ้าและความร้อน (Public Electricity and Heat Production) คิดเป็นร้อยละ 41.59 (หน้า 10-11) โดยแผนที่นำทางดังกล่าวได้ระบุในหน้า 36 ว่ามาตรการหนึ่งที่จะนำมาใช้เพื่อลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกได้แก่
“มาตรการผลิตไฟฟ้าจากพลังงานทดแทน โดยผลจากแบบจำลอง AIM/Enduse เลือกเทคโนโลยีในการผลิตพลังงานไฟฟ้าจากพลังงานทดแทน ได้แก่ การผลิตไฟฟ้าจากเชื้อเพลิงชีวมวล ก๊าซชีวภาพ ขยะ พลังงานแสงอาทิตย์ พลังงานลม พลังน้ำ”
การผลิต (และจำหน่าย) ไฟฟ้าจากทรัพยากรพลังงานหมุนเวียนอาจมีรูปแบบลักษณะที่แตกต่างจากการผลิตไฟฟ้าในรูปแบบที่รัฐมีบทบาทหลักในการผลิตและจัดหาไฟฟ้าจากโรงไฟฟ้าขนาดใหญ่ที่ใช้เชื้อเพลิงฟอสซิล ผู้ใช้ไฟฟ้า (มิใช่โรงไฟฟ้า) อาจจะเลือกที่จะผลิตไฟฟ้าใช้เองด้วยหรือที่เรียกว่า “Prosumer” คือยังซื้อไฟฟ้าจากการไฟฟ้าฝ่ายจำหน่ายอยู่แต่ขณะเดียวกันก็ผลิตไฟฟ้าใช้เอง หรืออาจจำหน่ายให้ผู้ใช้ไฟฟ้าอื่นซึ่งสามารถพัฒนาไปสู่สภาพที่บ้านแต่ละหลังสามารถเชื่อมกันเองไม่ต้องพึ่งพาสายส่งและไม่พึ่งพาโรงไฟฟ้าขนาดใหญ่ เราสามารถเรียกสถานการณ์นี้ว่าเป็นระบบการผลิตไฟฟ้าแบบกระจายตัว (Decentralization) และระบบการผลิตแบบกระจายศูนย์ (Distributed)
หากมีการผลิตไฟฟ้าแบบกระจายตัวโดย Prosumer มากขึ้นเรื่อย ๆ ย่อมส่งผลให้รัฐสามารถ “ลดบทบาท” ในการเป็นผู้ผลิตและจัดหาไฟฟ้าเพื่อสร้างความมั่นคงทางไฟฟ้าได้ หากในอนาคตมีการผลิตไฟฟ้าจากทรัพยากรพลังงานหมุนเวียนในรูปแบบกระจายตัวหรือกระจายศูนย์จนสามารถสร้างความมั่นคงทางไฟฟ้าได้ (ต้องพิจารณาถึงความต่อเนื่อง มั่นคงแน่นอน และราคาไฟฟ้าประกอบด้วย) รัฐ (เช่น กฟผ.) ก็อาจไม่ต้องรับผิดชอบการผลิตหรือจัดหาถึงร้อยละ 51 ก็เป็นได้ หากเกิดสภาพการณ์ดังกล่าว ระบบกฎหมายไทยก็ไม่ควรที่จะถือว่าการเพิ่มขึ้นของการผลิตและจำหน่ายไฟฟ้าในรูปแบบที่มีการกระจายตัวหรือกระจายศูนย์เป็นการสิ่งที่ขัดต่อมาตรา 56 วรรคสองแห่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560
อนึ่ง การตีความข้างต้นไม่ได้ส่งผลให้ “ระบบโครงข่ายไฟฟ้า” ซึ่งได้แก่ ระบบส่งและระบบจำหน่ายไฟฟ้าของ กฟผ. กฟน. และ กฟภ. กลายเป็นกรรมสิทธิ์ของเอกชน (หรืออาจเรียกได้ว่าเป็นคนละประเด็นกับการ “แปรรูป” การไฟฟ้า) โครงข่ายไฟฟ้าที่เอกชนใช้เพื่อส่งผ่านไฟฟ้าระหว่างกันยังคงเป็นกรรมสิทธิ์ของการไฟฟ้าทั้งสามได้เพียงแต่การไฟฟ้าทั้งสามเปิดโอกาสให้ Prosumer ส่งไฟฟ้าที่ผลิตได้ผ่านระบบโครงข่ายไฟฟ้าของตน (ซึ่งเรียกว่าระบบ Third-Party Access ซึ่งถูกบัญญัติเอาไว้ในส่วนที่ 4 (ระบบโครงข่ายพลังงานและศูนย์ควบคุมระบบโครงข่ายพลังงาน) ของหมวด 3 พระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550)
ผู้เขียนเห็นว่าการผลิตไฟฟ้าแบบกระจายตัวหรือกระจายศูนย์จะมีรูปแบบลักษณะของการผลิตไฟฟ้าในอนาคตซึ่งสอดคล้องกับการเปลี่ยนผ่านทางพลังงานไปสู่สังคมคาร์บอนต่ำ มีส่วนช่วยสนับสนุนแผนที่นำทางการลดก๊าซเรือนกระจกของประเทศในช่วงการเปลี่ยนผ่านทางพลังงาน (Energy Transition) และสอดคล้องกับนโยบายพื้นฐานว่าด้วยกิจการพลังงานตามมาตรา 8(2) ซึ่งบัญญัติให้รัฐพึง
“ส่งเสริมให้มีการใช้พลังงานอย่างประหยัด มีประสิทธิภาพ และคุ้มค่า รวมถึงส่งเสริมการใช้เทคโนโลยีที่มีประสิทธิภาพและระบบกระจายศูนย์ในการผลิตไฟฟ้าเพื่อลดการลงทุนในการใช้พลังงาน ลดต้นทุนทางด้านเชื้อเพลิงในกิจกรรมการผลิต และลดผลกระทบด้านสุขภาพและผลกระทบข้างเคียงอื่น ๆ จากการผลิตและใช้พลังงาน รวมทั้งเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันทางเศรษฐกิจของประเทศ”
อย่างไรก็ตาม อาจมีการโต้แย้งว่าการเปิดโอกาสให้ “เอกชนมีส่วนในการผลิตไฟฟ้า” นั้นไม่ได้มีเพียงการผลิตไฟฟ้าจากทรัพยากรหมุนเวียนโดย Prosumer เท่านั้น หากแต่ยังเกิดรูปแบบที่รัฐ (โดยการไฟฟ้า) รับซื้อไฟฟ้าจาก “โรงไฟฟ้าเอกชนที่อาศัยเชื้อเพลิงฟอสซิล” ผ่านสัญญาซื้อขายไฟฟ้าระยะยาว (Power Purchase Agreement) ซึ่งส่งผลให้มีการส่งผ่านต้นทุนและกำไรจากการประกอบของโรงไฟฟ้า เช่น ค่า Availability Payment: AP (ค่าความพร้อมจ่าย) ซึ่งเป็นค่าลงทุนและบำรุงรักษา และค่า Energy Payment: EP (ค่าพลังงานไฟฟ้า) เป็นค่าการผลิตไฟฟ้าเอกชนไปยังผู้บริโภคได้ การรับซื้อไฟฟ้าในลักษณะนี้ช่วยให้รัฐสร้างความเพียงพอและต่อเนื่องของไฟฟ้าได้แต่ก็อาจส่งให้การผลิตไฟฟ้ากลายเป็นการดำเนินการโดยโรงไฟฟ้าเอกชนรายใหญ่ได้ (และเป็นอุปสรรคต่อพัฒนาการของการซื้อขายไฟฟ้าและกระจายตัวหรือกระจายศูนย์อีกด้วย เนื่องจากความต้องการไฟฟ้าอาจจะถูกตอบสนองโดยการผลิตโดยผู้ประกอบการผลิตไฟฟ้ารายใหญ่เป็นหลัก) ผู้เขียนเห็นว่าข้อเท็จจริงนี้ไม่ได้ส่งผลให้การตีความคำว่า “โครงสร้าง” และ “โครงข่ายขั้นพื้นฐาน”ไฟฟ้าตามที่ได้เสนอในบทความนี้แตกต่างไปจากที่ได้เสนอ
ผู้เขียนมิได้ปฏิเสธว่าจากการส่งผ่านต้นทุนและกำไรจากการประกอบของโรงไฟฟ้าเอกชนนั้นกระทบต่อ “ค่าไฟฟ้า” ที่ผู้ใช้ไฟฟ้าต้องจ่ายในท้ายที่สุด (ซึ่งความสามารถในการจ่ายค่าไฟฟ้าได้เป็นองค์ประกอบสำคัญประการหนึ่งของข้อความคิดว่าด้วยความมั่นคงทางพลังงาน) โดยมาตรา 56 วรรคสามของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 บัญญัติว่า “การจัดหรือดำเนินการให้มีสาธารณูปโภคตามวรรคหนึ่งหรือวรรคสอง รัฐต้องดูแลมิให้มีการเรียกเก็บค่าบริการจนเป็นภาระแก่ประชาชนเกินสมควร”
เราจะมาร่วมกันค้นหาและวิเคราะห์ปัญหาอันเกิดจากการที่ผู้ใช้ไฟฟ้าต้องรับภาระจากสัญญาซื้อขายไฟฟ้าระยะยาวใน Power of the Act ตอนถัดไป
ผศ.ดร.ปิติ เอี่ยมจำรูญลาภ ผู้อำนวยการหลักสูตร LL.M. (Business Law)
หลักสูตรนานาชาติ คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
โดย สำนักข่าวอินโฟเควสท์ (09 พ.ย. 65)
Tags: ก๊าซเรือนกระจก, คาร์บอนไดออกไซด์, ดักจับคาร์บอน, พลังงานไฟฟ้า, โครงสร้างพื้นฐาน