นายอนุสรณ์ ธรรมใจ รองประธานกรรมาธิการ การเงิน การคลัง สถาบันการเงินและตลาดการเงิน และ สส.กทม. พรรคประชาชน เปิดเผยว่า การแก้ไขกฎหมายประกันสังคมและการปฏิรูประบบประกันสังคม ต้องมีเป้าหมายเพื่อประโยชน์ของผู้ประกันตนอย่างแท้จริง ต้องยึดหลักการพื้นฐานของระบบประกันสังคม คือ การเฉลี่ยทุกข์ เฉลี่ยสุข ดำเนินการโดยยึดหลักประโยชน์ต่อสังคมโดยรวม และการช่วยเหลือเกื้อกูลกันในสังคมตามแนวคิดภราดรภาพนิยม และกรอบคิดแบบสังคมนิยมประชาธิปไตย
ดังนั้น การประกันสังคมจึงมีความแตกต่างจากระบบประกันจากเอกชนโดยทั่วไป ต้องรักษาสมดุลระหว่าง “ผลประโยชน์เฉพาะหน้า” ของผู้ประกันตน “มาตรการประชานิยม” เพื่อตอบสนองต่อความต้องการผู้ประกันตนแต่ละกลุ่ม กับ “หลักความยั่งยืนและความมีเสถียรภาพของกองทุน” อันเป็นประโยชน์ระยะยาวของผู้ประกันตนและสังคมโดยรวม ทั้งผู้ประกันตนในปัจจุบันและในอนาคต
นายอนุสรณ์ ระบุว่า กองทุนประกันสังคม เป็นเงินออมของผู้ประกันตน บวกเงินสมทบของนายจ้าง และรัฐบาล ซึ่งสะสมไว้ราว 3.04 ล้านล้านบาท นับตั้งแต่มีการจัดตั้งกองทุนพร้อมสิทธิประโยชน์ 7 ด้าน อันเป็นสิทธิประโยชน์พื้นฐานของระบบสวัสดิการสังคมที่เป็นมาตรฐาน การเพิ่มทางเลือกให้กับผู้ประกันตน (ขอเลือก ขอคืน ขอกู้) และการเพิ่มสิทธิประโยชน์ จึงต้องดำเนินไปพร้อมกับการรักษาความมั่นคงของกองทุน และต้องตั้งอยู่บนข้อมูลและหลักวิชาการ มิฉะนั้นภาระจะตกอยู่กับผู้ประกันตนรุ่นต่อไป
คณะรัฐมนตรี จะเสนอร่างกฎหมายประกันสังคมฉบับ 3 ขอ โดยขยายอายุผู้ประกันตนมาตรา 33 เป็น 65 ปี เพิ่มมาตรการ “3 ขอ” ได้แก่ ขอเลือก ขอคืน และขอกู้ และเปิดให้ผู้รับบำนาญสมัครเป็นผู้ประกันตนต่อตามมาตรา 39/1 นั้น ตนเห็นด้วยกับเจตนารมณ์ในการเพิ่มทางเลือกให้ผู้ประกันตน อย่างไรก็ตาม จากการจัดทำแบบจำลองทางการเงินของกองทุนโดยสอบเทียบกับประมาณการของสำนักงานประกันสังคม แล้วพบว่า อาจจะก่อผลกระทบต่อเสถียรภาพ และความยั่งยืนทางการเงินของกองทุนประกันสังคมได้ โดยขอตั้งข้อสังเกต 3 ประการ ดังนี้
ประการแรก กองทุนประกันสังคมมีความเสี่ยงเชิงโครงสร้างอยู่แล้ว แม้ไม่มีมาตรการ 3 ขอ เมื่อสังคมไทยเข้าสู่สังคมสูงวัย สัดส่วนคนวัยทำงานต่อผู้สูงอายุจะลดลงจาก 4 ต่อ 1 เหลือเพียง 1.7 ต่อ 1 ตั้งแต่ราวปี 2580 กองทุนชราภาพจะจ่ายสิทธิประโยชน์มากกว่าเงินสมทบที่จัดเก็บได้ จากการประเมินทางด้านคณิตประกันภัยล่าสุด เงินกองทุนประกันสังคมจะขึ้นถึงจุดสูงสุดราวปี พ.ศ. 2584 (เดิมปี 2585) ก่อนจะลดลงจนหมดราวปี พ.ศ. 2598 (เดิม 2597) การเพิ่มผลตอบแทนการลงทุนเพียงร้อยละ 1 จะยืดอายุกองทุนชราภาพออกไปได้ราว 2 ปี และหากดำเนินแผนปฏิรูปของสำนักงานประกันสังคมครบทุกด้าน จะยืดอายุกองทุนได้อีกราว 24 ปี
การยกระดับการบริหารการลงทุนให้เป็นมืออาชีพ โปร่งใส และเป็นอิสระจากระบบราชการ ในลักษณะเดียวกับกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ จึงเป็นมาตรการที่เกิดประโยชน์ต่อผู้ประกันตนมากที่สุด ฉะนั้น การแก้ไขกฎหมายประกันสังคม จึงต้องนำไปสู่การปฏิรูปให้ “กองทุนประกันสังคม” หลุดออกจากข้อจำกัดของระบบราชการด้วย คือ ให้พัฒนาไปสู่ องค์กรของรัฐ ที่ไม่ใช่ระบบราชการ มีความเป็นอิสระ บริหารโดยมืออาชีพ ปลอดจากการครอบงำของอำนาจทางการเมืองที่อาจมีวาระซ่อนเร้นอันไม่สุจริตได้ แต่ต้องเชื่อมโยงกับ การเมืองที่สุจริตและยึดประโยชน์สาธารณะ
ประการที่สอง มาตรการ “3 ขอ” อาจไม่ใช่ต้นเหตุที่ทำให้กองทุนล้มละลาย แต่จะทำให้สภาพคล่อง และผลตอบแทนของกองทุนลดลง ขนาดของกองทุนหดตัวลงได้ ไม่ถึงขั้นทำใหกองทุนชราภาพล้มละลายเร็วขึ้นมาก หากมีเพดานและกลไกหักคืนที่รัดกุม ผลการทดสอบภาวะวิกฤตพบว่า แม้ผู้ประกันตน 30% 40% หรือ 50% ใช้สิทธิขอคืนเต็มเพดาน 35,000 บาท โดยไม่มีการหักคืนเลย กองทุนจะหมดเร็วขึ้นราว 4 เดือน 5.5 เดือน และ 7 เดือนตามลำดับ และหากหักคืนได้ครบพร้อมค่าเสียโอกาส 5% ต่อปีตามที่ร่างกำหนด ผลกระทบเล็กน้อย ส่วนมาตรการขอกู้ หากมีหนี้เสียถึง 30% ก็กระทบอายุกองทุนระดับหนึ่ง แต่หากมีหนี้เสียเกิน 30% จะเริ่มกระทบฐานะต่อกองทุนชัดเจนขึ้น
อย่างไรก็ตาม ความเสี่ยงจะเพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ หากเปิดให้ถอนเงินเป็นสัดส่วนของเงินกองทุนโดยไม่มีเพดาน การถอน 30% 40% และ 50% ของเงินกองทุนโดยไม่หักคืน จะทำให้กองทุนหมดเร็วขึ้นราว 2.3 ปี 3.1 ปี และ 4.1 ปีตามลำดับ และหากเปิดให้ถอนได้ทุกปีต่อเนื่อง กองทุนจะหมดเร็วขึ้นถึง 6 – 16 ปี
ดังนั้น เพดานการขอคืนและกลไกหักคืน จึงต้องบัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติ ไม่ควรปล่อยให้กฎหมายลำดับรองผ่อนปรนได้ภายหลัง มิฉะนั้นจะเท่ากับเป็นการโอนภาระไปให้ผู้ประกันตนรุ่นต่อไป หากไม่กำหนดไว้เป็นเพดานให้ชัดเจนในกฎหมาย อาจทำให้สร้างแรงจูงใจในการเกิด “มาตรการประชานิยม” เพื่อแก้ปัญหาเฉพาะหน้าให้กับผู้ประกันตนที่ประสบความเดือดร้อนทางเศรษฐกิจโดย แต่อาจเกิดปัญหาเสถียรภาพและความมั่นคงของกองทุนในระยะยาวได้
ประการที่สาม การตัดสินใจต้องอาศัยข้อมูลที่ครบถ้วน และกลไกการกำกับดูแลต้องยึดโยงกับผู้ประกันตน คณะกรรมการตรวจสอบไม่ควรมาจากการแต่งตั้งของรัฐมนตรี แต่ควรมาจากการแต่งตั้งคณะกรรมการสรรหา เพื่อคัดเลือกโดยบอร์ดประกันสังคม โดยที่ควรปรับแก้ร่างมาตรา 24/2 และมาตรา 24/3 ซึ่งมาจากการแต่งตั้งของรัฐมนตรี กระบวนการสรรหาต้องเปิดเผยโปร่งใสและรายงานต่อคณะกรรมการประกันสังคม แต่สามารถทำงานอย่างเป็นอิสระ ส่วนเงินสงเคราะห์การหยุดงานเพื่อคลอดบุตร ที่ร่างกำหนดไว้ 98 วัน ควรปรับเป็นไม่น้อยกว่า 120 วัน ให้สอดคล้องกับพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงาน (ฉบับที่ 9) พ.ศ. 2568
“การเพิ่มสิทธิ การเพิ่มทางเลือกให้ผู้ประกันตน กับการรักษาความยั่งยืนของกองทุนมิใช่เป้าหมายที่ขัดแย้งกัน หากออกแบบด้วยหลักการของระบบประกันสังคม และ มีการคำนวณด้วยหลักคณิตศาสตร์ประกันภัยให้ชัดเจน จึงขอเสนอให้บัญญัติเพดานการขอคืนและกลไกหักคืนไว้ในพระราชบัญญัติ ให้สำนักงานประกันสังคม เปิดเผยผลการคำนวณทางคณิตศาสตร์ประกันภัยที่รวมทุกมาตรการก่อนการพิจารณาวาระที่สอง วางรากฐานการบริหารการลงทุนแบบมืออาชีพ ปรับที่มาของคณะกรรมการตรวจสอบให้ยึดโยงกับผู้ประกันตน และบัญญัติเงินสงเคราะห์การหยุดงานเพื่อคลอดบุตรไม่น้อยกว่า 120 วัน เพื่อให้กฎหมายฉบับนี้เป็นประโยชน์ต่อผู้ประกันตนอย่างแท้จริง ทั้งในวันนี้และในอนาคต” นายอนุสรณ์ กล่าว
นายอนุสรณ์ กล่าวต่อว่า ส่วนผลกระทบด้านความเสี่ยงและข้อกังวล ดังนี้
ข้อแรก สภาพคล่องและผลตอบแทนการลงทุนลดลง หากผู้ประกันตนใช้สิทธิ “ขอคืน” เงินชราภาพบางส่วนในยามวิกฤตเป็นจำนวนมาก กองทุนจำเป็นต้องกันเงินสดสำรองไว้มากขึ้น และต้องปรับพอร์ตการลงทุนไปสู่สินทรัพย์ระยะสั้น ที่มีสภาพคล่องสูงแทนการลงทุนระยะยาว การปรับพอร์ตลักษณะนี้ มักให้ผลตอบแทนที่ต่ำลง ส่งผลให้เงินกองทุนเติบโตช้ากว่าเป้าหมาย
กรณีมีการใช้สิทธิ ขอคืน “ช่วยยามฉุกเฉินหรือประสบภับพิบัติ” หากมีการใช้สิทธิขอคืน 30% ของมาตรา 33 กับ มาตรา 39 มีเงินไหลออกประมาณ 145,787 ล้านบาท คิดเป็น 4.5% ของเงินลงทุนรวมของกองทุนประกันสังคม
ส่วนในกรณี ขอเลือก เป็นการเพิ่มทางเลือกให้ผู้ประกันตน โดยการขอเลือกรับเงินเป็นก้อน “บำเหน็จ” จะช่วยลดภาระบำนาญระยะยาวให้กับกองทุน แต่อาจทำให้เกิดปัญหาทางการเงินต่อผู้ประกันตนได้ หากใช้เงินบำเหน็จหมดและไม่มีรายได้ทางอื่น โดยมีอายุยืนยาว อาจประสบปัญหาความยากลำบากในดำรงชีพได้ และ กลายเป็นภาระต่อรัฐและสังคมต่อไป
ข้อสอง ขนาดของกองทุนหดตัว เมื่อเงินถูกดึงออกไปใช้ก่อนกำหนดผ่านมาตรการขอคืนหรือการรับบำเหน็จเงินก้อน เงินต้นที่จะนำไปลงทุนสร้างผลตอบแทนทบต้นในระยะยาวจะลดลง ซึ่งอาจกระทบต่อความสามารถในการแบกรับภาระจ่ายสิทธิประโยชน์ในอนาคตท่ามกลางโครงสร้างสังคมผู้สูงอายุ
ข้อสาม ความเสี่ยงจากการผิดนัดชำระหนี้ (กรณีขอกู้) แม้การนำเงินชราภาพไปเป็นหลักประกันเงินกู้ (ไม่เกิน 30%) จะไม่ดึงเงินสดออกจากกองทุนทันที แต่หากผู้ประกันตนผิดนัดชำระหนี้กับสถาบันการเงิน กองทุนต้องนำเงินสะสมส่วนนั้นมาชำระหนี้แทน ซึ่งส่งผลกระทบต่อยอดเงินกองทุน และหลักประกันรายได้ในวัยชราของผู้ประกันตนได้
“ความเสี่ยงที่อาจเกิดขึ้นจาก พรบ 3 ขอที่เพิ่มทางเลือกให้ผู้ประกันตน ก็คือ การมีกลไกควบคุมไม่ให้เงินไหลออกพร้อมกัน ต้องผ่านการศึกษาคณิตศาสตร์ประกันภัยอย่างตรงไปตรงมา ก็จะหลีกเลี่ยงผลกระทบต่อเสถียรภาพและความมั่นคงของกองทุนได้ระดับหนึ่ง” นายอนุสรณ์ กล่าว
พร้อมระบุว่า ความวิตกกังวลเรื่องอนาคตของกองทุนชราภาพในกองทุนประกันสังคม มีความเสี่ยงเรื่องความยั่งยืนทางการเงิน จะไม่สามารถจ่ายบำนาญได้ในอนาคตนั้น เป็นสิ่งที่เกิดขึ้นในหลายประเทศ เพราะโครงสร้างประชากรเปลี่ยนแปลงไป ประชากรในวัยทำงานจ่ายสมทบให้กองทุนลดลง ขณะที่สัดส่วนประชากรวัยชราที่ได้รับสิทธิบำนาญเพิ่มขึ้นอย่างก้าวกระโดด มีเงินไหลออกหรือรายจ่ายบำนาญมากกว่าไหลเข้า (เงินสมทบ)
ประเทศไทย เป็นประเทศหนึ่งในหลายประเทศที่ผู้เชี่ยวชาญ และองค์การแรงงานระหว่างประเทศ (ILO) พยากรณ์ว่า หากไม่มีการปฏิรูปหรือเปลี่ยนแปลงใด ๆ กองทุนชราภาพในกองทุนประกันสังคม จะไม่มีเงินจ่ายบำนาญให้กับผู้ประกันตนในปี พ.ศ. 2597 (ILO คาดการณ์ไว้เมื่อหลายปีก่อน) สภาวะกองทุนชราภาพล้มละลายจะไม่เคยเกิดขึ้นในประเทศที่มีการวางแผนล่วงหน้าไว้อย่างดี และมีการปฏิรูปกองทุนประกันสังคมอย่างต่อเนื่อง
การสร้างความยั่งยืนให้กับกองทุนชราภาพ ของกองทุนประกันสังคมนั้น ไม่ได้เป็นเรื่องของสำนักงานประกันสังคม กระทรวงแรงงาน หรือ ของรัฐบาลแต่เพียงฝ่ายเดียว เป็นเรื่องของทุกภาคส่วนที่เกี่ยวข้องต้องช่วยกันสร้างความยั่งยืน เพื่อให้กองทุนประกันสังคม มีความก้าวหน้า มีประสิทธิภาพ มีความยั่งยืน และครอบคลุมการให้หลักประกันและความมั่นคงในชีวิตให้กับผู้ใช้แรงงาน
การปฏิรูปและการดำเนินการต่าง ๆ นั้นจะอยู่ภายใต้ยุทธศาสตร์ ดังต่อไปนี้
- ยุทธศาสตร์การพัฒนาเทคโนโลยีและนวัตกรรมเพื่อสร้างการให้บริการเชิงรุก (Modernized Service)
- ยุทธศาสตร์การสร้างพลังแห่งการขับเคลื่อนสู่องค์กรแห่งความเชื่อมั่น ความไว้วางใจและมีธรรมภิบาล (Trusted organization with good governance)
- ยุทธศาสตร์การเพิ่มประสิทธิผลในการสร้าง และเข้าถึงหลักประกันสังคมให้แก่แรงงาน ทุกกลุ่ม ทุกวัย (Effective Social Security System)
“ถ้ามีการออกกฎหมายและพัฒนาระบบและกลไกดี ๆ ให้สำนักงานประกันสังคมออกจากระบบราชการ และพัฒนาเป็นองค์กรของรัฐที่มีศักยภาพสูง บริหารด้วยมืออาชีพที่ยึดหลักธรรมาภิบาล ยุทธศาสตร์ต่างๆ เหล่านี้ จะสามารถดำเนินการได้อย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น และบรรลุเป้าหมายได้ดีขึ้น” นายอนุสรณ์ ระบุ
ดังนั้น จึงควรเร่งรับรองผลเลือกตั้งบอร์ดประกันสังคม ไม่ควรยื้อผลการเลือกตั้งจากการร้องคัดค้านที่ไม่สมเหตุสมผล การเลือกตั้งบอร์ดประกันสังคมโดยตรงจากผู้ประกันตน และองค์กรนายจ้างครั้งล่าสุดเป็นครั้งที่สอง และมีผู้มาใช้สิทธิเลือกตั้งเพิ่มขึ้นอย่างชัดเจนเพิ่มขึ้นกว่า 300% ซึ่งสะท้อนว่า ผู้ประกันตนและนายจ้างต้องการมีส่วนร่วมในการกำกับดูแล “เงินสมทบ” ให้กับกองทุน เพื่อให้มีการใช้เม็ดเงินอย่างมีประสิทธิภาพและโปร่งใส และต้องการให้เกิดการปฏิรูปใหญ่
“การพัฒนาให้ “กองทุนประกันสังคม” เป็นเสาหลักของระบบสวัสดิการสังคมของไทย มีความสำคัญต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจและสังคมของประเทศ จำเป็นต่อการรับมือความท้าทายจากปัญหาทางเศรษฐกิจและสังคมในปัจจุบันและอนาคต “ระบบประกันสังคม” จะเป็นพื้นฐานในการที่ประเทศไทยจะก้าวสู่การมี “ระบบสวัสดิการถ้วนหน้า” ในอนาคต” นายอนุสรณ์ กล่าว
โดย กษมาพร กิตติสัมพันธ์
