เมื่อวันที่ 21 มกราคม พ.ศ. 2569 ที่ผ่านมา สำนักงานนโยบายและแผนพลังงาน (สนพ.) ได้รายงานความคืบหน้าการจัดทำแผน PDP ฉบับใหม่ บนสมมติฐานว่า GDP ของประเทศไทยจะเติบโตเฉลี่ยร้อยละ 2.5 ถึง 2.6 โดยจะขยายระยะเวลาของแผนจาก 20 ปีเป็น 25 ปี (พ.ศ.2569-2593) ให้ความสำคัญกับเป้าหมาย Net Zero ปี 2593 เสนอให้มีการใช้ดัชนีโอกาสเกิดไฟฟ้าดับ LOLE (Loss of Load Expectation) เป็นเกณฑ์สากลที่ใช้วัดความมั่นคงของระบบไฟฟ้า (16 ชั่วโมงต่อปี) และกำลังพิจารณาที่จะเพิ่มสัดส่วนพลังงานสะอาดผ่านโครงการโซลาร์ฟาร์ม โครงการพลังงานลม และโครงการโซลาร์ชุมชนพร้อมเพิ่มสัดส่วนผลิตไฟฟ้าสะอาดมากกว่าร้อยละ 50 เพิ่มกำลังการผลิตไฟฟ้าจากโซลาร์เซลล์ลอยน้ำในเขื่อน กฟผ. และอาจมีสัดส่วนของการผลิตไฟฟ้าจากโรงไฟฟ้านิวเคลียร์ขนาดเล็ก
หากเป้าหมาย Net Zero ปี 2593 การเพิ่มสัดส่วนพลังงานสะอาดที่รัฐจะรับซื้อไฟฟ้าจากโซลาร์เซลล์ลอยน้ำในเขื่อนและโรงไฟฟ้านิวเคลียร์ขนาดเล็กนั้นทำให้ “ผู้ใช้ไฟฟ้าต้องจ่ายค่าไฟฟ้าแพงขึ้น” ในขณะที่ยังต้องจ่ายค่าไฟฟ้าที่ได้รวมเอาค่าความพร้อมจ่ายไฟฟ้าจากโครงการผลิตไฟฟ้าที่รัฐรับซื้อเอาไว้แล้วในอดีต ผู้ใช้ไฟฟ้าเหล่านี้จะมีสิทธิ “ไม่รับแผนนี้หรือไม่”
ผู้ใช้ไฟฟ้าซึ่งเป็นประชาชนทั่วไปมีสิทธิมีเสียงอย่างไรในกระบวนการวางแผนการผลิตและจัดหาไฟฟ้าระยะยาวนี้ และที่สำคัญคือหน่วยงานรัฐไม่ว่าจะเป็นผู้กำหนดนโยบาย ผู้กำกับดูแล และผู้ประกอบกิจการควรจะมองโจทย์นี้อย่างไร ผู้ใช้พลังงานควรถูกมองว่าเป็นส่วนหัวใจของกรอบวิธีคิด เป็นศูนย์กลาง เป็นผู้รับประโยชน์ เป็นผู้มีสิทธิร่วมคิดและดำเนินการ หรือเป็นเพียงผู้ที่ต้องยอมรับสิ่งที่รัฐตัดสินใจและลงมือทำแล้วเท่านั้น
ความรู้สึกของผู้ใช้พลังงาน
ในขณะที่เขียนบทความนี้ ผู้เขียนอยู่ระหว่างการปฏิบัติหน้าที่อนุกรรมการจัดทำข้อเสนอแนะเกี่ยวกับการกำหนดอัตราราคาค่าไฟฟ้าที่เหมาะสมและเป็นธรรมต่อภาคครัวเรือนของคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ ซึ่งเรามีภารกิจในการจัดทำข้อเสนอแนะในการส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิมนุษยชนเกี่ยวกับการกำหนดอัตราราคาค่าไฟฟ้าที่เหมาะสมและเป็นธรรมต่อภาคครัวเรือน
เมื่อวันที่ 30 มกราคม พ.ศ. 2569 ที่ผ่านมาคณะทำงานได้ลงพื้นที่จัดเวทีรับฟังความคิดเห็น ณ จังหวัดขอนแก่น และได้มีการแสดงผลการทำแบบสอบถามความรับรู้จากแบบสอบถามกว่า 4,000 กลุ่มตัวอย่าง ทำโพลในพื้นที่ 4 ภูมิภาค ภาคละ 1,000 ตัวอย่าง เผยให้เห็นถึง “ความรู้สึก” ของคนกับค่าไฟฟ้า เช่น คนในภาคอีสาน “รู้สึก” ว่าค่าไฟฟ้า “แพง” และสร้างปัญหาในการดำรงชีวิตมากกว่าคนในภาคอื่น ๆ และคาดหวังให้รัฐ “เพิ่มสิทธิ์ใช้ไฟฟ้าฟรีให้มากขึ้นสำหรับครัวเรือนรายได้น้อย” มาตรการนี้เป็นที่ต้องการของคนที่ทำโพลมากกว่ามาตรการทำโครงสร้างค่าไฟฟ้าที่เป็นธรรมเพื่อแก้ปัญหาค่าไฟฟ้าระยะยาว และเป็นที่ต้องการมากกว่าการให้รัฐซื้อไฟฟ้าจากแหล่งที่ถูกกว่าปัจจุบัน
คำถามที่เกิดขึ้นคือ รัฐควรพิจารณาความรู้สึกนี้อย่างไร ความรู้สึกของผู้ใช้ไฟฟ้านี้เป็นข้อมูลเชิงประจักษ์ที่มิอาจปฏิเสธไม่รับฟัง แต่รัฐจะต้องตอบสนองความต้องการตามความรู้สึกนี้ทั้งหมดหรือไม่ หากรัฐไม่ทำตาม เช่น ไม่เพิ่มสิทธิ์ใช้ไฟฟ้าฟรี แต่กลับเลือกปรับโครงสร้างค่าไฟฟ้าที่เป็นธรรมเพื่อแก้ปัญหาค่าไฟฟ้าระยะยาวก่อนจะหมายความว่ารัฐสร้างความเป็นธรรมแล้วหรือไม่ หากรัฐเปิดโอกาสให้เอกชนลงทุนพัฒนาระบบโครงข่ายไฟฟ้าเพื่อรองรับการซื้อไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียนแต่การลงทุนนี้ทำให้ค่าไฟฟ้าโดยรวมของทั้งประเทศสูงขึ้นจนครัวเรือนที่มีรายได้น้อยบางครัวเรือนไม่สามารถจ่ายค่าไฟฟ้าได้โดยให้เหตุผลว่าการเปลี่ยนผ่านทางพลังงานย่อมมีต้นทุน ต้นทุนนี้เป็นต้นทุนที่แท้จริง ผู้ใช้ไฟฟ้าทุกรายต้องยอมรับที่จะจ่ายเพื่อประโยชน์โดยรวมของประเทศตามร่าง PDP เหตุผลนี้ฟังขึ้นหรือไม่
ผู้ใช้ไฟฟ้าเป็นแกนกลางของธรรมาภิบาลพลังงาน
ประชาชนอาจไม่ได้เป็นคนลงมือร่างและอนุมัติแผน PDP ของประเทศ แต่จะต้องถูกกำหนดเป็นศูนย์กลางของการร่าง PDP แนวคิดนี้ปรากฏในคำอธิบายของ “Energy Governance” ในบริบทของ “Governance for people and planet” โดยโครงการพัฒนาแห่งสหประชาชาติ (United Nations Development Programme หรือ UNDP) ซึ่งอธิบายว่าพลังงานนั้นเป็นปัจจัยที่ขาดไม่ได้สำหรับการพัฒนาสังคมและเศรษฐกิจ ธรรมาภิบาลพลังงานจึงเป็นสิ่งที่จำเป็นสำหรับการเปลี่ยนผ่านทางพลังงานอย่างเป็นธรรม (just energy transition) โดยมีเป้าหมายให้
“ประชาชนพ้นจากความยากจน ลดความไม่เท่าเทียมหรือความเหลื่อมล้ำทางสังคม สนับสนุนสิทธิมนุษยชน และตอบสนองต่อประโยชน์สาธารณะแทนที่จะเป็นประโยชน์แก่คนบางกลุ่มเป็นการเฉพาะ”
คำมั่นสัญญาว่า “จะไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลัง (leave no one behind)” นั้นจะบรรลุได้เมื่อคนที่ถูกทิ้งอยู่นั้นสามารถเข้าถึงพลังงานได้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งคนที่อยู่ในสถานการณ์วิกฤต ขณะเดียวกันเป้าหมายนี้จำเป็นต้องมีการปรับปรุงประสิทธิภาพการใช้พลังงานและเร่งรัดการเปลี่ยนผ่านทางพลังงานโดยการใช้ประโยชน์อย่างเต็มที่จากเทคโนโลยี นวัตกรรม โมเดลธุรกิจ และยุทธศาสตร์ใหม่ ๆ เพื่อการลงทุนจากภาคเอกชน
การมีส่วนร่วมและการเสริมสร้างพลังพลเมืองนั้นมีบทบาทสำคัญในการเปลี่ยนผ่านทางพลังงาน UNDP ทำงานร่วมกับรัฐบาลเพื่อเสริมสร้างพลังงานให้กับพลเมืองและชุมชนในการมีส่วนร่วมในการวินิจฉัยปัญหาและมีส่วนร่วมในการสร้างทางออกด้านพลังงาน เสียงของผู้หญิง ชนพื้นเมือง คนที่มีความพิการ และคนที่มักถูกกีดกันจากการทำนโยบายเป็นผู้ได้รับผลกระทบมากที่สุดนั้นจะต้องถูกทำให้มีส่วนร่วมหรือถูกรวมเข้าในกระบวนการตัดสินใจ
ธรรมาภิบาลพลังงานกับสิทธิมนุษยชนของผู้ใช้พลังงาน
เมื่อพิจารณาคำอธิบายว่าด้วยธรรมาภิบาลพลังงานข้างต้นแล้ว ผู้เขียนเห็นว่าธรรมาภิบาลนั้นเกี่ยวข้องกับสิทธิมนุษยชนของผู้ใช้พลังงานอย่างแนบแน่น กล่าวคือ ผู้ใช้พลังงานนั้นจะต้องได้รับประโยชน์จากการวางแผน “ระยะยาวด้านพลังงาน” เช่น กระบวนการจัดทำแผน PDP โดยที่ “รัฐ” มีหน้าที่ต้องทำให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการจัดทำแผนนี้ แม้ประชาชนจะไม่ได้ลงมือเขียนและอนุมัติแผนนี้เองแต่จะต้องสามารถเข้ามามีส่วนร่วมในการกำหนดเนื้อหาของแผน PDP ได้ เมื่อเสนอความคิดเห็นแล้วรัฐ “ต้องฟัง” และให้ความสำคัญกับสิ่งที่ประชาชนได้ให้ความเห็น
รัฐจะต้องสร้างคุณภาพในการเข้าถึงและใช้พลังงานให้กับทุกคน คุณภาพในที่นี้คือการที่ประชาชนทุกคนได้รับบริการพลังงานในฐานะ “หน้าที่ของรัฐ” ซึ่งมาตรา 56 วรรคหนึ่งของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 ได้บัญญัติเอาไว้ว่า “รัฐต้องจัดหรือดำเนินการให้มีสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานที่จำเป็นต่อการดำรงชีวิตของประชาชนอย่างทั่วถึงตามหลักการพัฒนาอย่างยั่งยืน” ดังนั้นแล้ว การให้บริการไฟฟ้าย่อมเป็นภารกิจที่รัฐต้องทำ และต้องทำให้ประชาชนพ้นจากความยากจน ลดความไม่เท่าเทียมหรือความเหลื่อมล้ำทางสังคมไฟฟ้า และการได้รับบริการผ่านระบบโครงข่ายพลังงานที่ดีนั้นจึงอาจไม่ใช่ “สินค้า” ที่ผู้ขายหรือผู้ให้บริการนั้นจะต้องทำกำไรสูงสุดจากการขายหรือให้บริการ
ธรรมาภิบาลพลังงานไม่ได้ปฏิเสธการลงทุนและใช้ประโยชน์จากการลงทุนของภาคเอกชน อย่างไรก็ตาม รัฐมีหน้าที่บริหารจัดการให้การลงทุนและการมีส่วนร่วมของภาคเอกชนนั้นมุ่งสู่เป้าหมายที่มองประโยชน์ของผู้ใช้พลังงานเป็นสำคัญ เช่น จะต้องตอบสนองต่อประโยชน์สาธารณะแทนที่จะเป็นประโยชน์แก่คนบางกลุ่มเป็นการเฉพาะ หากรัฐรับซื้อไฟฟ้าจากเทคโนโลยีใหม่ ๆ ที่เอกชนลงทุนเพื่อตอบสนองเป้าหมายด้านสิ่งแวดล้อมแต่การลงทุนนี้กลายมาเป็นต้นทุนในโครงสร้างราคาค่าไฟฟ้าทั้งในส่วนต้นทุนโครงสร้างพื้นฐาน ต้นทุนเชื้อเพลิงและต้นทุนผันแปร โดยรัฐรับซื้อไฟฟ้าจากเอกชนโดย “จ่ายค่าตอบแทน” แบบประกันราคารับซื้อและตอบแทนการลงทุน และส่งผ่านต้นทุนนี้มาในราคาค่าไฟฟ้าจนทำให้ประชาชนไม่พ้นจากปัญหาความยากจนและไม่สามารถลดความเหลื่อมล้ำในสังคมได้แล้ว การส่งผ่านต้นทุนนี้ย่อมมิใช่ทางเลือกที่สร้างธรรมาภิบาลพลังงาน
ตัวชี้วัดความเป็นธรรมด้านราคาพลังงาน
ค่าไฟฟ้าที่มี “ความเป็นธรรม (fairness)” นั้นปรากฏเป็นเกณฑ์การใช้อำนาจ (กำกับดูแล) ซึ่งหน่วยงานรัฐมีหน้าที่ต้องดำเนินการ โดยพระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 นั้นบัญญัติว่าให้ กกพ. กำหนดหลักเกณฑ์การกำหนดอัตราค่าบริการของผู้รับใบอนุญาตโดยคำนึงถึงความ “เป็นธรรม” แก่ทั้งผู้ใช้พลังงานและผู้รับใบอนุญาต แต่ก็จะต้องคำนึงถึงการช่วยเหลือผู้ใช้ไฟฟ้าที่ด้อยโอกาสหรือการจัดหาไฟฟ้าเพื่อกระจายความเจริญไปสู่ภูมิภาค อีกทั้งควรสะท้อนถึงต้นทุนที่แท้จริงและคำนึงถึงผลตอบแทนที่เหมาะสมของการลงทุนในการประกอบกิจการพลังงานที่มีประสิทธิภาพ
ในทางวิชาการความเป็นธรรมทางพลังงานนั้นสามารถถูก “ชี้วัด” ผ่านข้อความคิดว่าด้วย “ความยุติธรรมทางพลังงาน (energy justice)” โดยที่ Weihang Ren และคณะ ได้ตีพิมพ์บทความ “Energy justice and equity: A Review of definitions, measures, and practice in policy, planning, and operation” ในวารสาร Renewable and Sustainable Energy Reviews 222 (2025) (ซึ่งต่อไปนี้จะเรียกว่า “บทความวิชาการฯ”) อธิบายว่าความยุติธรรมทางพลังงานนั้นเป็น “กรอบ (framework)” เพื่อการวิเคราะห์การเข้าถึงและโอกาสของปัจเจกบุคคลที่เกี่ยวข้องในระบบพลังงานอย่างเป็นธรรม (fair) และเป็นกลาง (impartial)
หากมีคนที่รับภาระมากเกินไป (หรือได้ประโยชน์น้อยเกินไป) จะเกิดความไม่ยุติธรรมในเชิงการแบ่งสรรผลประโยชน์ (distributive justice) เช่น หากนักลงทุนได้ค่าตอบแทนจากการลงทุนเพื่อผลิตและจัดหาไฟฟ้าจำนวนมาก และสามารถส่งผ่านต้นทุนนี้มาให้ผู้ใช้ไฟฟ้าได้ทุกบาททุกสตางค์ แม้จะเป็นต้นทุนที่เกิดขึ้นจริงโดยถูกนับรวมเข้าไปในค่าไฟฟ้าฐาน ย่อมเกิดความไม่ยุติธรรมในมิตินี้
หากปัจเจกบุคคลไม่อาจเข้ามามีส่วนร่วมในการตัดสินใจ จะเกิดความไม่ยุติธรรมในเชิงกระบวนการ (procedural justice) เช่น หากบุคคลในชุมชนที่ได้รับผลกระทบจากโรงไฟฟ้านิวเคลียร์ขนาดเล็ก หรือชุมชนที่อาจได้รับผลกระทบจากโครงการกักเก็บคาร์บอน (CCS) ไม่มีส่วนร่วมในการให้อนุญาตการประกอบกิจการโดยไม่ได้รับข้อมูลที่เข้าใจได้อย่างเพียงพอ และไม่ถูกรับฟังโดยหน่วยงานรัฐที่จะให้อนุญาตอย่างจริงใจแล้ว แม้การให้อนุญาตจะมองว่าสร้างประโยชน์สาธารณะได้ เช่น เพื่อให้รัฐบรรลุเป้าหมายตาม PDP แล้วก็ย่อมก่อให้เกิดความไม่ยุติธรรมในมิตินี้ได้
นอกจากมิติด้านความยุติธรรมทางพลังงานแล้ว บทความวิชาการฯ ยังมองความเป็นธรรมทางพลังงานผ่านข้อความคิด “energy equity” อีกด้วย แนวคิดว่าความเป็นธรรมทางพลังงานนี้หมายถึง “เป้าหมายโดยรวม” เพื่อลดความเหลื่อมล้ำทางพลังงาน (energy inequity) เช่น การลดความยากจนหรือการขาดแคลนพลังงาน (energy poverty) การแบกรับภาระด้านพลังงาน (energy burden) และความไม่มั่นคงทางพลังงาน (energy insecurity)
บทความวิชาการฯ ยกตัวอย่างเกี่ยวกับความยากจนหรือการขาดแคลนพลังงานโดยเชื่อมโยงเข้ากับความสามารถในการจ่ายค่าพลังงาน ความยากจนในมิตินี้ย่อมหมายถึงการเข้าถึงบริการพลังงานสมัยใหม่ โดยมีสาเหตุ เช่น การไม่มีระบบโครงสร้างพื้นฐานด้านพลังงานและการถูกตัดจากการเชื่อมต่อกับระบบโครงสร้างพื้นฐานดังกล่าวเนื่องจากไม่มีความสามารถในการจ่ายค่าพลังงาน หากการขยายระบบโครงข่ายไฟฟ้านั้นใช้เงินลงทุนสูง และการขยายระบบโครงข่ายไฟฟ้านี้ส่งผลให้ค่าไฟฟ้าเพิ่มสูงขึ้นอย่างมีนัยสำคัญจนผู้ใช้ไฟฟ้าบางรายไม่อาจจ่ายค่าไฟฟ้าได้ (เหตุการณ์นี้เกิดขึ้นในประเทศแถบอเมริกาใต้)
ในขณะที่ผู้ใช้ไฟฟ้าครัวเรือนที่มีรายได้ต่ำ (low-income) นั้นจะได้รับความเป็นธรรมทางพลังงานได้ในกรณีที่มีภาระทางพลังงานมากเกินกว่าที่จะรับภาระได้ เช่น ครัวเรือนที่มีรายได้ต่ำอาจไม่มีศักยภาพที่จะจ่ายค่าไฟฟ้าได้จะทำให้ครัวเรือนเหล่านี้ประสบปัญหาความไม่มั่นคงทางพลังงานได้
โดยสรุป ราคาพลังงาน “ที่เป็นธรรม” นั้นไม่ได้วัดกันที่ความรู้สึกของผู้ใช้แต่ละรายว่าค่าไฟฟ้านั้นแพงหรือถูก แต่ค่าไฟฟ้าที่เป็นธรรมควรเป็นผลจากการที่รัฐมองผู้ใช้ไฟฟ้าเป็นศูนย์กลางและการบริการไฟฟ้าเป็นบริการสาธารณะที่จำเป็นต่อการดำรงชีวิต จึงเป็นหน้าที่ของรัฐที่จะต้องทำให้ราคาพลังงานที่ผู้ใช้ไฟฟ้าต้องจ่ายนั้นหลุดพ้นจากความยากจน ลดความไม่เท่าเทียมหรือความเหลื่อมล้ำทางสังคม สนับสนุนสิทธิมนุษยชน และตอบสนองต่อประโยชน์สาธารณะอย่างแท้จริง การลงมือข้างต้นนั้นรัฐต้องเอาตัวเองให้หลุดพ้นจากแนวคิดเดิมที่ไม่ยัดเยียดสิ่งที่รัฐตัดสินใจแล้วให้ผู้ใช้ไฟฟ้า ไม่ยัดเยียดให้ผู้ใช้ไฟฟ้าต้องจ่ายเงินเพื่อสร้างกำไรจากการลงทุนของเอกชนในภาคพลังงานที่สร้างภาระกับการดำรงชีพ รัฐจะต้องรับฟังความคิดเห็นของประชาชนอย่างจริงใจ ตั้งแต่ในขั้นการออกแบบเป้าหมายและนโยบายพลังงานไปจนถึงขั้นการตัดสินใจให้อนุญาตโครงการพลังงานใหม่ ๆ
ผศ.ดร.ปิติ เอี่ยมจำรูญลาภ ผู้อำนวยการหลักสูตร LL.M. (Business Law)
หลักสูตรนานาชาติ คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
โดย สำนักข่าวอินโฟเควสท์ (04 ก.พ. 69)
