ตามที่ผู้เขียนได้อธิบายใน EP.11 ซึ่งได้เผยแพร่ไปเมื่อวันที่ 31 สิงหาคมที่ผ่านมา พระราชบัญญัติปิโตรเลียม พ.ศ. 2514 ไม่ได้รองรับสิทธิในการใช้หลุมหรือแหล่งสะสมปิโตรเลียมเพื่อกักเก็บคาร์บอน (CCS) ด้วยเหตุนี้ ผู้เขียนจึงได้ตั้งข้อสังเกตเอาไว้ว่า ประเทศไทยจะมีแนวทางในการพัฒนากฎหมายอย่างไรเพื่อให้สามารถรองรับ “สิทธิ” ในการประกอบกิจการดักจับและกักเก็บคาร์บอนไดออกไซด์ในประเทศไทย และทำอย่างไรให้กฎหมายช่วยสร้างความปลอดภัยในการประกอบกิจการทั้งต่อสิ่งแวดล้อมและบุคคลได้ รัฐไม่ควรรอให้เกิดปัญหาหรือความเสียหายก่อนแล้วจึงแก้ไขปัญหาหรือเยียวยาความเสียหายแต่ควรจะมีมาตรการในเชิงป้องกันอีกด้วย
ในบทความนี้ ผู้เขียนจะแสดงถึงแนวทางในการพัฒนากฎหมายไทยโดยอาศัยกฎหมายของสหภาพยุโรป (EC Directive 2009/31/EC on the Geological Storage of Carbon Dioxide ซึ่งต่อไปนี้จะเรียกว่า “CCS Directive”) และกฎหมายของสหราชอาณาจักร (Energy Act 2008 ซึ่งต่อไปนี้จะเรียกว่า “UK Energy Act”)
Working Group III of the Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) ได้เผยแพร่ Special Report on Carbon Dioxide Capture and Storage (ตีพิมพ์โดย Cambridge University Press ในปี ค.ศ. 2005) โดยได้อธิบายถึงความเสี่ยงที่โครงการดักจับและกักเก็บก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์จะส่งผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมเอาไว้อย่างน่าสนใจว่า การกักเก็บคาร์บอนในแหล่งสะสม (Geological Reservoirs) มีความเสี่ยงที่ “คาร์บอนไดออกไซด์จะรั่วไหล”
หากเกิดการรั่วไหลขึ้น โครงการดักจับและกักเก็บก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ย่อมกลายเป็นการดำเนินการที่ไม่ได้ช่วยแก้ไขปัญหา Climate Change หากแต่จะกลายเป็นสิ่งที่สร้างปัญหา Climate Change เสียเอง ความเสี่ยงนี้สามารถเรียกได้ว่าเป็น “Global Risks” ของโครงการ CCS นอกจากนี้ หากคาร์บอนไดออกไซด์เกิดรั่วไหลจากแหล่งสะสมยังก่อความเสี่ยงต่อชุมชนและสิ่งแวดล้อม ณ บริเวณที่ตั้งโครงการ เช่น การก่ออันตรายแก่ผู้คน ระบนิเวศ และระบบน้ำใต้ดิน ซึ่งอาจเรียกได้ว่าเป็น “Local Risks” อีกด้วย
การรั่วไหลของคาร์บอนไดออกไซด์อาจเกิดจากความผิดพลาดในกระบวนการการอัดคาร์บอนไดออกไซด์ลงในแหล่งสะสม (ศักยภาพในจุ (Capacity) คาร์บอนไดออกไซด์ของแหล่งสะสมจะต้องถูกประเมินก่อนการอัดคาร์บอนไดออกไซด์ลงแหล่งกักเก็บ ในระหว่างการอัดคาร์บอนไดออกไซด์ลงแหล่งกักเก็บผู้ประกอบการจะต้องป้องกันมิให้เกิดสภาวะการมีแรงดันมากเกินไป (Overpressure) ซึ่งการรั่วไหลประเภทนี้สามารถก่ออันตรายให้กับผู้ปฏิบัติงาน ณ จุดและเวลาที่มีการรั่วไหล เนื่องจากการที่คาร์บอนไดออกไซด์มีความเข้มข้นมากกว่า 7-10% จะเป็นอันตรายต่อชีวิตและร่างกายของมนุษย์ได้
นอกจากนี้ การรั่วไหลอาจเกิดขึ้นจากความผิดพลาดที่ไม่ถูกตรวจพบ รอยแตก หรือแหล่งสะสมที่มีรูรั่ว ซึ่งจะเป็นกรณีที่รั่วไหลในลักษณะค่อยเป็นค่อยไป และฟุ้งกระจายมากกว่าการรั่วไหลแบบแรก สามารถทำให้แหล่งน้ำ (ทั้งผิวดินและใต้ดิน) และระบบนิเวศปนเปื้อน การรั่วไหลลักษณะนี้อาจส่งผลให้เกิดสภาวะความเป็นกรดในดิน (Acidification of Soils) และการกำจัดออกซิเจนออกจากดิน (Displacement of Oxygen in Soils)
เพื่อบริหารจัดการความเสี่ยงดังกล่าว ระบบการกักเก็บคาร์บอนไดออกไซด์ (Storage System) จะต้องถูกออกแบบอย่างระมัดระวัง และมีความจำเป็นที่ระบบกักเก็บนั้นจะต้องมีระบบตรวจจับการรั่วไหลที่มีประสิทธิภาพ (ที่สามารถตรวจจับการรั่วไหลได้ก่อนที่คาร์บอนไดออกไซด์จะรั่วขึ้นมาถึงผิวดิน)
หากจะป้องกันปัญหาและบริหารจัดการความเสี่ยงไม่ว่าจะเป็น Global Risks หรือ Local Risks รัฐย่อมไม่ควรปล่อยให้การประกอบกิจการเป็นไปโดยอิสระ ไม่ควรปล่อยให้ผู้ประกอบกิจการมีดุลพินิจโดยอิสระที่จะเลือกพื้นที่ใด ๆ เพื่อดำเนินโครงการโดยไม่คำนึงถึงความเหมาะสมทางธรณีวิทยา นอกจากนี้ บุคคลที่ประกอบกิจการดักจับและกักเก็บคาร์บอนไดออกไซด์ควรจะตกอยู่ในบังคับของมาตรฐานสิ่งแวดล้อม
ด้วยเหตุนี้กฎหมายเกี่ยวกับเทคโนโลยีการดักจับและกักเก็บคาร์บอน (CCS Directive) จึงกำหนดว่า “สถานที่ตั้งของแหล่งกักเก็บคาร์บอนไดออกไซด์นั้นไม่อาจจะประกอบการได้ เว้นแต่จะได้รับอนุญาต (จากรัฐ) ก่อน” โดยระบบการให้อนุญาตนี้ถือเป็นเครื่องมืออันสำคัญที่จะทำให้การประกอบการเป็นไปโดยสอดคล้องกับมาตรฐานสิ่งแวดล้อมและความปลอดภัย
มาตรา 4 แห่ง CCS Directive บัญญัติว่า รัฐควรมีอำนาจในการ “เลือกพื้นที่” ที่จะมีการอนุญาตให้มีการดำเนินกักเก็บก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ในดินแดนของตน โดยพิจารณาถึงความเหมาะสมทางธรณีวิทยาสำหรับการก่อสร้างและใช้งานระบบกักเก็บก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ ปัจจัยสำคัญในการเลือกพื้นที่ ได้แก่ การพิจารณาว่าพื้นที่ที่จะอนุญาตให้มีการใช้งานระบบกักเก็บคาร์บอนไดออกไซด์นั้นจะต้องไม่ก่อให้เกิดความเสี่ยงของการรั่วไหลอย่างมีนัยสำคัญ (No Significant Risk of Leakage) และต้องไม่ก่อให้เกิดความเสี่ยงต่อสิ่งแวดล้อมและสุขภาพอย่างมีนัยสำคัญ (No Significant Environmental or Health Risks)
แม้ว่ารัฐจะได้เลือกพื้นที่ที่จะอนุญาตให้มีการก่อสร้างและใช้งานระบบกักเก็บคาร์บอนไดออกไซด์แล้ว อย่างไรก็ตาม หากจะมีการดำเนินโครงการจริงยังคงมีความจำเป็นที่ผู้ประกอบการจะต้อง “สำรวจ” จุดที่จะมีการก่อสร้างและใช้งานระบบกักเก็บ การสำรวจนี้มีวัตถุประสงค์เพื่อประเมินตำแหน่งที่มีความเหมาะสมในทางธรณีวิทยาที่จะกักเก็บคาร์บอนไดออกไซด์ โดยการดำเนินการต่าง ๆ เช่น การขุดเจาะเพื่อให้ได้มาซึ่งข้อมูลทางธรณีวิทยาเกี่ยวกับชั้นหิน (Geological Information about Strata)
มาตรา 5 แห่ง CCS Directive บัญญัติว่า รัฐจะต้องสร้างระบบการให้อนุญาต “การสำรวจ” เพื่อประเมินจุดที่เหมาะสมก่อสร้างและใช้งานระบบกักเก็บ ระบบใบอนุญาตนี้จะทำหน้าที่เป็นฐานทางกฎหมายให้รัฐในการให้สิทธิการประกอบการเฉพาะแก่บุคคลที่มีศักยภาพในการดำเนินการ และสามารถกำหนดกรอบเวลาในการสำรวจได้
ในทำนองเดียวกัน มาตรา 6 แห่ง CCS Directive การใช้งานระบบกักเก็บคาร์บอนไดออกไซด์ก็เป็นการประกอบกิจการที่จะต้องมีการขอรับใบอนุญาตจากรัฐเช่นเดียวกับการขออนุญาตสำรวจ ทั้งนี้ เพื่อทำให้มั่นใจว่าบุคคลที่จะใช้งานระบบกักเก็บคาร์บอนเป็นผู้ที่มีศักยภาพทั้งทางเทคนิคและทางการเงิน (Financially Sound and Technically Competent) โดยมีข้อสังเกตว่า รัฐอาจจะให้ความสำคัญกับการให้สิทธิการใช้งานระบบกักเก็บคาร์บอนไดออกไซด์กับผู้ที่ได้สำรวจยิ่งกว่าบุคคลอื่น
นอกจากระบบการให้อนุญาตข้างต้น การควบคุมกำกับการประกอบกิจการกักเก็บก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ตาม CCS Directive ยังมีขอบเขตไปถึงการควบคุมกำกับในมิติอื่น ๆ เช่น การกำหนดให้การประกอบการ (เช่น การอัดคาร์บอนไดออกไซด์) เป็นไปตามมาตรฐาน การติดตามตรวจสอบการประกอบการโดยหน่วยงานรัฐ การกำหนดให้ผู้ประกอบการมีหน้าที่รายงานข้อมูล มาตรการในกรณีที่เกิดการรั่วไหล เหตุในการปิดหรือยุติการใช้งานระบบกักเก็บคาร์บอนไดออกไซด์
กิจกรรมที่เกี่ยวกับการดำเนินโครงการกักเก็บก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์โดยเฉพาะอย่างการสำรวจและการอัดคาร์บอนไดออกไซด์ลงในแหล่งกักเก็บนั้นมีลักษณะที่เปรียบเทียบได้กับกิจกรรมสำรวจและผลิตปิโตรเลียมกล่าวโดยสรุปคือรัฐเป็นผู้ให้สิทธิในการสำรวจและผลิตปิโตรเลียม สหราชอาณาจักร อาศัย Petroleum Act 1998 ในการประกาศอำนาจรัฐในการสำรวจและผลิตปิโตรเลียมในเขตอำนาจรัฐของตน (มาตรา 2(1)) บุคคลที่ประสงค์จะดำเนินการสำรวจและผลิตปิโตรเลียมในเขตอำนาจรัฐของสหราชอาณาจักรจะต้องขอรับใบอนุญาตจากรัฐมนตรี (มาตรา 3(1))
ผู้เขียนมีความเห็นว่า Petroleum Act 1998 นั้นเป็นกฎหมายที่มีภารกิจเทียบได้กับพระราชบัญญัติปิโตรเลียม พ.ศ. 2514 โดยมาตรา 3(1) แห่ง Petroleum Act 1998 นั้นเปรียบเทียบได้กับมาตรา 23 แห่งพระราชบัญญัติปิโตรเลียม พ.ศ. 2514 ซึ่งเป็นฐานทางกฎหมายในการให้สิทธิและควบคุมกำกับการ “ทำให้ได้มา” ซึ่งปิโตรเลียม อย่างไรก็ตาม ทั้ง Petroleum Act 1998 และพระราชบัญญัติปิโตรเลียม พ.ศ. 2514 มิได้เป็นฐานทางกฎหมายในการให้สิทธิและควบคุมกำกับ “การดักจับและกักเก็บคาร์บอนไดออกไซด์”
สหราชอาณาจักรได้ตรา UK Energy Act ขึ้นในปี ค.ศ. 2008 โดยมีบทบัญญัติเกี่ยวกับการกักเก็บคาร์บอนไดออกไซด์ (Storage of Carbon Dioxide) โดยเฉพาะ บัญญัติให้กิจกรรม เช่น การใช้สถานที่เพื่อกักเก็บคาร์บอนไดออกไซด์อย่างถาวร หรือการสำรวจพื้นที่เพื่อการก่อสร้างและใช้งานระบบกักเก็บคาร์บอนไดออกไซด์ดังกล่าว (มาตรา 17(2)) เป็นการประกอบกิจการที่จะต้องขอรับใบอนุญาต (มาตรา 17(1)) ตามมาตรา 19 แห่ง UK Energy Act บัญญัติให้หน่วยงานรัฐผู้ให้ใบอนุญาตมีอำนาจในการกำหนดคุณสมบัติของบุคคลที่จะขอรับอนุญาต ขั้นตอนการขอรับใบอนุญาต นอกจากนี้ มาตรา 20 แห่ง UK Energy Act ยังได้บัญญัติให้ใบอนุญาตมีข้อกำหนดและเงื่อนไขที่ผู้รับใบอนุญาตต้องปฏิบัติตาม เช่น หน้าที่ในการวางหลักประกันทางการเงิน (Financial Security) ข้อห้ามหรือหน้าที่ที่ผู้รับใบอนุญาตต้องปฏิบัติตาม (มาตรา 20(3))
จากการศึกษาบทบัญญัติที่ปรากฏตาม UK Energy Act ผู้เขียนมีความเห็นว่าหากรัฐบาลไทยประสงค์จะส่งเสริมการลงทุนและการประกอบกิจการดักจับและกักเก็บคาร์บอนไดออกไซด์ในประเทศไทย รัฐบาลควรพัฒนากรอบทางกฎหมายในการให้สิทธิและควบคุมกำกับการประกอบกิจการนี้โดยคำนึงลักษณะเฉพาะและความเสี่ยงที่เกี่ยวข้องกับการประกอบกิจการ “ดักจับและกักเก็บคาร์บอนไดออกไซด์” โดยไม่อาจอาศัยเพียงกรอบทางกฎหมายเพื่อการควบคุมกำกับ “การสำรวจและผลิตปิโตรเลียม” ตามพระราชบัญญัติปิโตรเลียม พ.ศ. 2514 ได้
มาตรา 23 แห่ง CCS Directive บัญญัติให้รัฐสมาชิกมีหน้าที่ต้องจัดตั้งหรือมอบหมายภารกิจในการปฏิบัติการตาม CCS Directive แก่หน่วยงานที่มีศักยภาพในการดำเนินการ (ซึ่งอาจจะมีมากกว่าหนึ่งหน่วยงานก็ได้) ตาม UK Energy Act ผู้ทรงอำนาจในการออกใบอนุญาตได้แก่รัฐมนตรีซึ่งรับผิดชอบงานยุทธศาสตร์สำหรับธุรกิจ พลังงาน และอุตสาหกรรม (Secretary of State for Business, Energy and Industrial Strategy) และรัฐมนตรีของสกอตแลนด์ (Scottish Ministers)
ดังนั้น นอกจากจะต้องมีการพัฒนากรอบทางกฎหมายในการควบคุมกำกับการประกอบกิจการดักจับและกักเก็บคาร์บอนไดออกไซด์แล้ว ยังมีความจำเป็นที่จะต้องหาหน่วยงานรัฐที่จะเป็นผู้ใช้อำนาจในการควบคุมกำกับตามกฎหมายที่ถูกพัฒนาขึ้นอีกด้วย ในกรณีของประเทศไทยนั้น หน่วยงานรัฐที่เกี่ยวข้องกับกิจการปิโตรเลียมและพลังงานมีอยู่หลายหน่วยงาน เช่น กระทรวงพลังงาน กรมเชื้อเพลิงธรรมชาติ กรมธุรกิจพลังงาน ตลอดจนคณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน
ด้วยเหตุนี้ จึงมีประเด็นให้ต้องวิเคราะห์ต่อไปว่าหน่วยงานรัฐเหล่านี้ “จะมี” หรือ “ควรมี” บทบาทและความรับผิดชอบในการควบคุมกำกับการประกอบกิจการดักจับและกักเก็บคาร์บอนไดออกไซด์ตามกรอบทางกฎหมายในการควบคุมกำกับการประกอบกิจการดักจับและกักเก็บคาร์บอนไดออกไซด์ที่ถูกพัฒนาขึ้นใหม่อย่างไร ซึ่งผู้เขียนจะได้เสนอบทวิเคราะห์ใน EP. 13 ต่อไป
อ.ดร.ปิติ เอี่ยมจำรูญลาภ ผู้อำนวยการหลักสูตร LL.M. (Business Law)
หลักสูตรนานาชาติคณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
โดย สำนักข่าวอินโฟเควสท์ (15 ก.ย. 65)
Tags: กฎหมาย, กักเก็บคาร์บอน, ก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์, ดักจับคาร์บอน