ช่วงวันที่ 22 ถึง 27 กันยายน พ.ศ. 2568 ผู้เขียนได้มีโอกาสร่วมการศึกษาดูงานกับองค์กรความร่วมมือระหว่างประเทศของเยอรมัน (GIZ) ในงาน “Thai-German Bilateral Dialogue and Site Visit on Energy Transition in Germany” ณ กรุงเบอร์ลิน ภายใต้โครงการพลังงานสะอาด เข้าถึงได้ และมั่นคงสำหรับภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ (Clean, Affordable and Secure Energy for Southeast Asia หรือ “CASE”) โดยมีผู้ร่วมประเด็นสำคัญคือเรา (ประเทศไทย) ว่าจะสามารถนำเอาประสบการณ์และองค์ความรู้เพื่อขับเคลื่อนการเปลี่ยนผ่านทางพลังงานอย่างไร
ในบริบทของประเทศเยอรมนีนั้น คำว่าการเปลี่ยนผ่านทางพลังงาน (Energiewende) หมายถึง “ยุทธศาสตร์ระยะยาวด้านพลังงานและการเปลี่ยนแปลงของภูมิอากาศซึ่งตั้งอยู่บนพื้นฐานของการพัฒนาพลังงานหมุนเวียนและการพัฒนาประสิทธิภาพการใช้พลังงาน” (นิยามโดย Agora ในเอกสารชื่อ “The Energiewende in a nutshell”, March 2017) เราได้มีโอกาสทำความรู้จักกับ “Deutsche Energie-Agentur” หรือที่เรียกกันว่า “dena” ซึ่งเป็นองค์กรที่ “ลงมือดำเนินการเพื่อให้เกิดการเปลี่ยนผ่านทางพลังงาน” มากกว่าการเป็นผู้วางแผนหรือกำหนดนโยบาย
หากเรากล่าวถึงองค์กรที่รัฐบาลไทย “ใช้” เพื่อริเริ่มและขับเคลื่อนนโยบายการเปลี่ยนผ่านทางพลังงาน คงหนีไม่พ้นที่จะกล่าวถึง “คณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ (กพช.)” และ “สำนักงานนโยบายและแผนพลังงาน (สนพ.)” ซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐตามพระราชบัญญัติคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ พ.ศ. 2535 เรียกได้ว่าเป็นองคาพยพของรัฐโดยแท้ และใช้อำนาจตามกฎหมาย ผลผลิตที่สำคัญคือการเสนอนโยบายและแผนการบริหารและพัฒนาพลังงานของประเทศต่อคณะรัฐมนตรีตามมาตรา 6(1) แห่ง พรบ. กพช.ฯ แต่ dena นั้นเรียกได้ว่าต่างกับ กพช. และ สนพ. อย่างชัดเจน
dena มีสถานะทางกฎหมายเป็น “บริษัทจำกัด (GmbH)” ซึ่งมุ่งแสวงหากำไรได้ไม่ได้เป็นหน่วยงานราชการ จัดตั้งโดยกระทรวงเศรษฐกิจและเทคโนโลยีของสหพันธรัฐ (Federal Minister of Economics and Technology) ในเดือนกันยายน พ.ศ. 2543 เมื่อเป็น “บริษัท” ย่อมหมายความว่าจะต้องมีผู้ถือหุ้น ซึ่งผู้ถือหุ้นรายใหญ่คือรัฐบาลเยอรมนีซึ่งถือหุ้นราวร้อยละ 50 และมีผู้ถือหุ้นรายอื่นคือ KfW (Kreditanstalt für Wiederaufbau) Deutsche Bank AG และ Allianz SE ส่งผลให้รัฐบาลเยอรมนีใช้งาน dena ผ่านหุ้นที่ตนถือแตกต่างจาก กพช. และ สนพ. ซึ่งไม่มีผู้ถือหุ้นอย่างชัดเจน
“ทีมงาน” ที่เป็นผู้ลงมือดำเนินการของ กพช. นั้นได้แก่ สนพ. และ กพช. อาจตั้งคณะทำงานเพื่อภารกิจเฉพาะตามมาตรา 9 แห่ง พรบ. กพช.ฯ ซึ่งเรียกได้ว่าเป็นองคาพยพของรัฐ ในขณะที่ทีมงานของ dena นั้นได้แก่ “แผนกภายในบริษัท” โดยมีลูกจ้างมากกว่า 650 คนซึ่งรับผิดชอบดำเนินโครงการกว่า 100 โครงการในประเทศเยอรมนีและในต่างประเทศ
dena รับนโยบายจากรัฐบาลเยอรมนีเพื่อสนับสนุนการเปลี่ยนผ่านทางพลังงาน และจะเป็น “ผู้คิดว่าจะดำเนินโครงการอะไร” แตกต่างไปจากบทบาทของ กพช. และ สนพ. ซึ่งไม่ได้ลงมือดำเนินโครงการโดยตรง
dena จะ “เสนอโครงการ” ที่เหมาะสมและเป็นผู้ลงมือดำเนินการในโครงการดังกล่าว เรียกได้ว่าตัว dena นั้นเป็นผู้ลงมือดำเนินการโครงการด้วย มิได้เป็นเพียงผู้กำหนดนโยบายอย่างเดียว ยกตัวอย่างเช่น โครงการ “Energy Hotline” ซึ่งเป็นโครงการที่รับสายโทรศัพท์โดยไม่คิดค่าบริการเพื่อให้คำแนะนำกับบริษัทและผู้ใช้พลังงานที่เกี่ยวกับการใช้พลังงานในอาคาร แนวคิดเหล่านี้จะถูกเสนอไปยังรัฐบาลเยอรมนี โดยรัฐบาลมีโอกาสที่จะตัดสินใจว่าจะยอมให้มีโครงการที่เสนอโดย dena หรือไม่ หรืออาจเรียกได้ว่าเป็นการ “Pitch งาน” โดยตัว dena
นอกจากการลงมือดำเนินการแล้ว dena ยังทำหน้าที่ให้คำแนะนำ (Advisory Roles) แก่ผู้มีส่วนได้เสีย เช่น หาก dena รับโจทย์จากรัฐบาลในการสนับสนุนไฮโดรเจน dena อาจเสนอว่าจะต้องมีการกำหนดราคาคาร์บอน (Carbon Pricing) เพื่อกระตุ้นให้เกิดอุปสงค์ไฮโดนเจนสีเขียว เพื่อแสดงการวิเคราะห์ว่าการลงทุนของโครงการไฮโดรเจนสีเขียวในลักษณะหรือรูปแบบใดจึงจะมีความเป็นไปได้ทางการเงินมากที่สุด ตลอดจนรัฐบาลควรมีบทบาทใด ๆ ที่จะช่วยลดต้นทุนในการผลิตไฮโดรเจนสีเขียว รัฐบาลจะพิจารณาว่าสิ่งที่เสนอนั้นเหมาะสมหรือไม่ กรณีนี้จะแตกต่างไปจากแผนพัฒนากำลังการผลิตไฟฟ้าของประเทศไทยซึ่งเน้นการกำหนดนโยบายและแผนการรับซื้อไฟฟ้าอย่างชัดเจน
นักลงทุนที่จะดำเนินโครงการตามที่ dena เสนอนั้นจะไม่ได้ขอรับการสนับสนุนทางการเงินจาก dena เนื่องจาก dena เป็นผู้เสนอโครงการเท่านั้น ในกรณีที่นักลงทุนต้องการเงินเพื่อดำเนินโครงการ นักลงทุนจะขอรับการสนับสนุนจากสถาบันการเงินโดยตรง แต่สถาบันการเงินย่อมสามารถใช้ประโยชน์จากสิ่งที่ dena เสนอโดยเฉพาะอย่างยิ่งความเป็นไปได้ทางการเงินจากการประกอบกิจการไฮโดรเจนสีเขียว เรียกได้ว่าผลงานของ dena จะมีบทบาทในการพิจารณาว่าจะให้สินเชื่อหรือไม่
หาก dena จะเป็นผู้ริเริ่มโครงการที่ตอบสนองต่อนโยบายการเปลี่ยนผ่านทางพลังงานของรัฐบาลเยอรมนีแล้ว คำถามที่ตามมาก็คือ dena มีแนวคิดอย่างไรเพื่อริเริ่มดำเนินโครงการ ผู้แทนของ dena อธิบายว่า “เป้าหมายแรก” ของการเปลี่ยนผ่านทางพลังงานนั้นไม่ได้เน้นที่การผลิตและจัดหาพลังงานหากแต่เป็นการ “ลดการใช้พลังงาน” คือเน้นที่การประหยัดพลังงานเรียกได้ว่าเริ่มต้นจาก Demand Size ก่อนที่จะข้ามไปที่ Supply Side
รายงาน The Energiewende in a nutshell ของ Agora ระบุเป้าหมายของการเพิ่มประสิทธิภาพการใช้พลังงานเอาไว้ว่าจะต้องมีการลดการใช้พลังงานชั้นปฐมภูมิและการลดการใช้ไฟฟ้า โดยเทียบจากสถานะในปัจจุบันในส่วนการลดการใช้พลังงานปฐมภูมิในปัจจุบันนั้นลดไปได้ 7.6% (-7.6%) มีเป้าหมายลดให้ได้ 50% (-50%) ในปี ค.ศ. 2050 ส่วนการลดการใช้ไฟฟ้าในปัจจุบันนั้นลดไปได้ 4% (-4%) มีเป้าหมายลดให้ได้ 25% (-25%) ในปี ค.ศ. 2050 การจะตอบสนองต่อวิธีคิดนี้คงมิใช่เพียงการกำหนดเป้าหมายแต่จะต้องการลงมือปฏิบัติผ่านการออกแบบโครงการต่าง ๆ ที่สามารถใช้ได้จริงอีกด้วย
ในลำดับที่สองคือการตอบสนองต่อความต้องการไฟฟ้านั้นควรเป็นไฟฟ้าที่ผลิตจากทรัพยากรพลังงานหมุนเวียนโดยประเทศเยอรมนีให้ความสำคัญกับพลังงานแสงอาทิตย์ ลำดับถัดมาคือการทำให้มีการใช้ไฟฟ้ามากที่สุด (“Electrify Everything”) กล่าวคือดำเนินการให้มีการใช้พลังงานจากไฟฟ้าแทนที่การใช้พลังงานจากเชื้อเพลิงฟอสซิล ในท้ายที่สุดแล้วหากมีกิจกรรมที่ไม่อาจปรับให้เป็นการใช้ไฟฟ้าแล้ว dena กล่าวถึงการประกอบกิจการดักจับและกักเก็บคาร์บอนไดออกไซด์ (Carbon Capture Storage)
สิ่งสำคัญของการเปลี่ยนผ่านทางพลังงานที่ dena ให้ความสำคัญคือการสร้างสมดุลระหว่างการยุติการใช้พลังงานจากเชื้อฟอสซิล (โดยเพิ่มการใช้ไฟฟ้าจากพลังงานสะอาด) และการรักษาความมั่นคงทางพลังงาน กล่าวอีกนัยหนึ่งคือการเปลี่ยนผ่านนี้จะต้องไม่ทำให้ผู้ใช้ไฟฟ้าในประเทศเยอรมนีต้องเสี่ยงกับการมีไฟฟ้าไม่เพียงพอ จุดเริ่มต้นของนโยบายพลังงานของประเทศเยอรมนีนั้นไม่แตกต่างจากหลาย ๆ ประเทศรวมถึงประเทศไทยคือ เริ่มต้นจากการพึ่งพาเชื้อฟอสซิลเพื่อผลิตไฟฟ้าจากโรงไฟฟ้าถ่านหินลิกไนต์ในช่วงทศวรรษที่ 1950
ต่อมาในช่วงปี 1960 ถึง 1970 นั้น ภาคการขนส่งของประเทศเยอรมนีมีการพัฒนาอย่างรวดเร็วส่งผลให้ความต้องการใช้น้ำมันมีมากขึ้น ประเทศเยอรมนีจึงต้องนำเข้าน้ำมันจากประเทศนอร์เวย์และประเทศทางตะวันออกกลาง อย่างไรก็ตาม วิกฤตการณ์พลังงานในช่วงทศวรรษที่ 70 ส่งผลให้รัฐบาลต้องกำหนดห้ามการใช้รถยนต์
ในยุคต่อมาประเทศเยอรมนีเริ่มพึ่งพาพลังงานนิวเคลียร์เพื่อลดการพึ่งพาพลังงานจากต่างประเทศโดยเฉพาะอย่างยิ่งการนำเข้าน้ำมันจากกลุ่ม OPEC ในขณะที่การรวมประเทศเยอรมนีฝั่งตะวันออกและตะวันตกนั้นส่งผลให้ความต้องการใช้ก๊าซธรรมชาติพุ่งสูงขึ้น จึงมีการนำเข้าก๊าซธรรมชาติจากประเทศรัสเซีย (โดยมีเหตุผลด้านการทหารอีกคือเพื่อเสริมสร้างสัมพันธภาพที่ดีระหว่างประเทศเยอรมนีกับประเทศรัสเซียหลังสงคราม)
ช่วงทศวรรษที่ 1990 นั้นเป็นช่วงเวลาแห่งของ “New Energy Paradigm” โดยยุคที่รัฐบาลเยอรมนีให้ความสำคัญกับพลังงานสะอาดมากขึ้น “ความยั่งยืน” เริ่มถูกใส่เข้ามาในสมการของนโยบายพลังงาน รัฐบาลเริ่มด้วยการกำหนดราคาพลังงานหมุนเวียนแบบคงที่ (เพื่อสร้างแรงจูงใจในการผลิต) และค่อย ๆ ทยอยปล่อยให้เกิดตลาดเสรีในการซื้อขายไฟฟ้าผ่านตลาดจนกระทั่งในปัจจุบัน
หากเราพิจารณา “สายธาร” แห่งประวัติศาสตร์พลังงานของประเทศเยอรมนีแล้ว ผู้เขียนเห็นว่าจุดเริ่มต้นและการเปลี่ยนผ่านเพื่อตอบสนองความท้าทายที่เกิดขึ้นในประเทศเยอรมนีนั้น “เทียบเคียงได้” กับบริบทของประเทศไทย เริ่มต้นจากการสร้างความเพียงพอของพลังงาน การพึ่งพาเชื้อเพลิงฟอสซิล การนำเข้าน้ำมัน มาตรการรัดเข็มขัดการใช้พลังงาน และการตอบโจทย์ด้านสิ่งแวดล้อม ตลอดจนการทยอยเปิดเสรีของตลาดพลังงาน โจทย์เหล่านี้คงไม่ใช่สิ่งที่เกิดเฉพาะในประเทศใดประเทศหนึ่งโดยเฉพาะ
โดยสรุปแล้ว dena เป็น “บริษัทจำกัด” ที่เปิดโอกาสให้มีการใช้ความคิดสร้างสรรค์ของคนทำงานที่จะริเริ่ม ออกแบบ และจัดทำข้อเสนอเพื่อตอบสนองต่อนโยบายการเปลี่ยนผ่านและความท้าทายทางพลังงานของรัฐบาลเยอรมนีโดยไม่ต้องยึดติดกับตัวอักษรหรือข้อสั่งการใดของรัฐบาล เป็นรัฐบาลที่ปล่อยให้ dena เสนอทางเลือกที่ก้าวทันตามโลกอยู่ตลอดเวลา
ที่กล่าวมาถึงตรงนี้ ผู้เขียนไม่ได้ต้องการให้ กพช. หรือ สนพ. ของประเทศไทยถูกปรับให้มีโครงสร้างและภารกิจแบบ dena และระบบพลังงานของประเทศไทยยังคงต้องการการวางแผนระยะยาวด้านพลังงาน (PDP ยังสำคัญกับประเทศไทย) อย่างไรก็ตาม การเปิดโอกาสให้รัฐบาลได้รับฟัง “ทางเลือก” ในการตอบสนองผ่านรูปแบบของโครงการใหม่ ๆ รวมถึงการได้ข้อแนะนำที่ลึกลงไปในด้านเทคนิคและการเงิน อาจเป็นตัวช่วยให้ประเทศไทยเกิดการเปลี่ยนผ่านทางพลังงานที่ราบรื่นยิ่งขึ้น
ผศ.ดร.ปิติ เอี่ยมจำรูญลาภ ผู้อำนวยการหลักสูตร LL.M. (Business Law)
หลักสูตรนานาชาติ คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
โดย สำนักข่าวอินโฟเควสท์ (24 ก.ย. 68)
